傳統領域與生態保育:搶救台東火刺木的疏濬啟示

文/圖:蘇雅婷

誰是局外人?誰把原住民與部落當成局外人?

凱道上抗議原住民族劃設辦法的靜坐活動,已進入第130餘天,亞泥採礦擴權與齊柏林之死,再度將原住民族地區的開發爭議推向另一個高峰,這場跨越族群與土地,處理時間與空間轉型正義的戰局,表面上像是「私有土地」該不該被劃入傳統領域的爭議,真正隱含的卻是土地使用的價值差異與利益紛爭。因之,諮商同意權所涉及的範疇,不單是轉型正義的一環,更觸及土地使用的公共性與選擇性,誰有對該土地的定義權與決定權,便是這場「沒有人是局外人」混戰中最大的紛爭。

個案總是檢視法律與政策最赤裸的工具。行政院原住民族委員會宣稱傳統領域只劃設「公有地」是「先求有,再求好」,但該同意權的內涵為何?是否納入行政程序的標準化作業流程?何時執行該同意權?至今仍舊規定模糊。於是乎,諮商同意權變成是原住民族不斷要向官方競奪的權利,有實力的部落,尚可在行政程序中介入發聲,沒實力的部落,諮商同意權就形同虛設。

筆者身為一位居住於台東的漢人,因機緣巧合,有幸與卑南族卡大地布部落在傳統領域的議題上共同合作,近日洽好發生知本溪疏濬爭議,疏濬與堆沙地點就位在卡大地布聚落下方河階,這是官方經常性執行的標案,從程序正義、從防災、生態與自然資源使用角度,正好可以檢視原住民族的諮商同意權,是如何被官方行使的。

生態浩劫式的疏濬:稀有植物消失、生態敏感濕地破壞、侵害部落傳統領域

筆者是荒野保護協會台東分會「知本濕地棲地保育小組」召集人,自2015年4月起,開始與卡大地布部落共同合作保護濕地。5月28日,筆者與台東縣野鳥學會會員一起做知本濕地鳥類調查時,突然發現台9線至台11線公路新舊知本橋間的知本溪北岸,正在進行疏濬堆沙工程。令人訝異的是,該地幾十公頃舊河道地景幾乎被怪手推平,稀有易危植物「琉球野薔薇」因此消失,「野生台東火刺木群」也被鏟剩兩棵,讓人痛心。

琉球野薔薇
台東火刺木

該地是卡大地布部落稱為Sakan(撒幹)的傳統領域,是廣義知本濕地範圍中,生態維持最完整區域。此處難得還維持舊河道樣貌、地景多層次、屬「稀樹草澤林相」、迥異於東側知本濕地年年被燒命運,是許多稀有瀕臨絕種物種夜棲地與繁殖地,如一級保育、瀕臨絕種鳥類黃鸝,和二級保育的台灣畫眉、環頸雉、烏頭翁和小燕鷗。也是夜鷹、燕鴴、棕三趾鶉、棕扇尾鶯、黃頭扇尾鶯、灰頭鷦鶯和褐頭鷦鶯等倚賴灌叢維生的物種繁殖地,堪稱是知本濕地最後的秘境,具有高度生態觀光價值,無奈卻被一夕鏟平。

被剷平的火刺木

從知本溪河床挖沙運往Sakan堆置的工程為「知本溪河道改善工程」,工程費為1850萬元,施工期自5月25日至9月25日止。這個以疏濬保全人民生命財產安全之名的工程,看似常態,卻潛藏諸多不當的整治規劃,於是乎,筆者發動荒野知本濕地小組和卡大地布部落分別討論因應對策,在6月2日和6月7日與台東縣政府建設處水利科等相關單位進行兩次現勘協商,要求台東縣政府依照原住民族基本法第21條諮商同意權程序辦理,並且必須保全Sakan地區僅存的台東火刺木,重新檢討過往可能涉及破壞生態的疏濬規劃,重新思考避開生態敏感區域,妥善規劃砂石堆置區。

6月2日,荒野台東分會在協調會中,發表聲明 (粉絲頁連結)指出,位於Sakan的稀樹草澤區,在生態上至少有四個重要意義,包含:

一、這裡是知本溪舊河道生態的縮影,以琉球野薔薇與台東火刺木等稀有植物灌叢為代表,就物種與基因層次有必要保存。

二、這裡是潛山生態系與濕地生態系的交界,有生物移動廊道的意義,知本濕地的野豬和鼬獾都有通過此處移動的紀錄,同時又是鳥類棲息(例如保育類烏頭翁)與繁殖(例如保育類環頸雉與黃鸝)的所在,就生態完整性與多樣性上有必要保存。

三、此範圍是卡地布傳統領域Sakan,也可能是未來觀光規劃下的重要景觀資源,就文化意義與經濟價值上有必要保存。

四、目前大面積推平已經造成無可挽回的傷害,但尚可視為介入規劃與復育的契機,倘若堆置土石,外來種植物必然強勢入侵,將是永久性的荒蕪,成為河川整治的陪葬品。

這四項生態意義的總結,除來自棲地調查的生態專業見解外,其地景空間的歷史詮釋,則是卡大地布部落耆老,歷經歲月長河的親身見證。日治時期,卡大地布部落被遷移到現今所居位置後,利用Sakan緊鄰在部落旁河階地形,與知本溪舊河道與河床共存,進行漁獵與耕作,根據部落出版的「心知地名」~卡大地布部落文史一書記載,台東火刺木就曾是部落孩童放牛時的零嘴,書中並且譴責漢人將其盜採成為園藝植物販賣,至今在卡大地布的傳統領域上已經很少見到野生台東火刺木了。

「台東火刺木」是台灣特有種,僅分布在花蓮、臺東、屏東低海拔的河床地區,樹型優美,近年野外常見濫採行為,加上低海拔河床棲地具開發壓力,已不易在原生育地上發現台東火刺木生長。台灣植物紅皮書初評名錄中將其保育等級列為易受害(Vulnerable, VU),即依分類群在中期內將面臨於野外絕種之威脅,環評植物生態評估技術規範更將它列為「一級特稀有植物」,依環評規定,當此類植物出現於施工範圍內時,應立即停工,如在施工前已評估發現時,應考慮開發基地範圍之修正(變更計畫)。從生態與人文角度,台東火刺木和琉球野薔薇生存於知本溪舊河床至今,存在著過往荊棘植物能與梅花鹿和水鹿共存的演化意義,是卡大地布族人和台東居民重要的景觀資產。

過去,政府在知本溪北岸興築堤防,將地表河道固定在堤防內後,Sakan下方的土地就被政府強制收回用作「知本綜合遊樂區」開發計畫用地。該計畫因開發商未履約而宣告失敗,所佔285公頃連同知本濕地範圍的基地,正面臨設置棒壘球場和太陽光電開發爭議。台東縣政府又在未事先告知情況下,逕行將知本溪疏濬的河道砂石,堆置在生態豐富的Sakan,筆者見到被舊河道和灌叢林立地景,被怪手一夕推平,內心難過淌血,更遑論土地被剝奪三十餘年,卡大地布部落族人的心情了。

荒野保護協會和卡大地布部落一開始,先從「搶救台東火刺木」之名,要求台東縣政府和委託疏濬廠商必須變更疏濬設計。另一方面,部落內部不斷對話,在守護傳統領域主權、防災與生態維護上,找到需要立足堅守的立場。依照原基法第21條於105年1月4日發佈「諮商取得原住民族同意參與辦法」附件規定,「防洪排水、變更河川水道、疏濬河川及滯洪池工程之興建或擴建」屬於土地開發行為,「採取土、石、砂、礫、礦產或其他天然富源」則屬於自然資源利用行為,都必須取得原住民族的知情同意權。

比道歉更重要的事:嚴格要求地方政府落實部落諮商同意權的行使

台東縣政府和疏濬規劃廠商,在6月7日第二次協調會議中,曾退讓提議將堆沙高度從5公尺增為10公尺,以避開台東火刺木群地區。卡大地布部落幹部並未代言部落的諮商同意權,要求台東縣政府仍要補辦諮商同意權的程序。

現勘協調會

在7月7日「知本溪河道改善工程」補辦原住民族同意權諮商會議程序前夕,部落會議主席林金德發表聲明指出,知本溪河道疏濬工程屬土地開發行為,對部落土地及自然資源權利確有侵害,也對居住或生活環境有著不良的影響,因而必須依照該辦法到部落諮商、說明及經過部落同意後才能開工,但縣府卻沒依法辦理。

當砂石堆滿了Sakan〈撒幹〉這片土地,將造成:

1.整個生態環境遭受嚴重破壞,無法再回復 。

  1. Sakan遍佈砂石,土地無法再使用或耕作。

3.當氣候乾燥刮起強風時知本的空氣將佈滿砂塵,影響生活品質至鉅。是否將挖出的砂石堆置於堤防前方來保護堤防,大水來時並將砂石沖至大海,用來養護海岸沙灘,防止海岸快速侵蝕。

為捍衛部落土地及自然資源主權,也為了維護居住環境及自然生態,希望部落族人能夠踴躍出席7月7日的諮商會議,並提出想法與意見。然而,知本溪疏濬工程目前並沒有因為諮商同意權未行使就暫停疏濬,Sakan仍持續被堆高的沙石佔領中,堆置沙石想必很難賣出去,此地生態未來勢必一片枯槁。但從這個爭取疏濬開發同意權行使過程,我們可以看到防災、生態與自然資源使用的協商對話過程,也是很重要的民眾參與政府決策的過程。

過去,在防災大旗下,疏濬工程對生態的影響,幾乎難以挑戰,又經常被壟斷在少數利益團體中。工程中之生態考量目前已是全國趨勢。立法院目前正檢討將生態檢核模式納入全工程作業中。而水利工程中生態檢核模式已在水利署、水保局之工程作業中執行。維繫生態價值與工程施作保護人民安全,並非具有衝突必要性,國內已有眾多案例證實兩者可兼容並蓄。

過去,部落是溪流沿岸生態資源的使用者與守護者,現今諮商同意權正好扮演如何與大自然共生的角色。一個小小的疏濬工程,就關乎到許多物種和人類生存的利益,在防災、生態與自然資源如何使用之間,有太多細節需要對話討論,需要生態檢視與防災檢視。「沒有人是局外人」的戰局,需要更多人投入在部落草根實戰的每個個案演練中,去淬鍊轉型正義和土地利用的實質協商。戰火很長,無論凱道或原鄉,無論原漢,一起深耕傳統領域轉型正義的論述和實踐吧。

 


蘇雅婷
荒野保護協會台東分會知本濕地棲地保育小組召集人

 

 


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