都市計畫缺漏了交通專業、交通規劃又落下了人:談人本交通的層層失落

文:Taoi

內政部營建署為推廣以人為本之交通理念,於2009年發布都市人本交通道路規劃設計手冊(第一版),第二版本也已於2018年更新,並在其中納入與「人本」、「永續」等相關新修訂之法案及規範,將人本交通落實到市區道路設計中。中央與地方單位雖然不遺餘力的推廣人本交通環境,但實務上人行空間的改善幅度仍然有限,車禍的行人傷亡人數也居高不下。

本文試著從都市計畫與交通規劃的兩個角度來討論,人本交通的實踐何以如此困難?由理解都市計畫中關於計畫道路的訂定開始,都市規劃與交通專業的整合不足,以及交通規劃範疇中的「人本交通」應佔首位,需要全面和具有地方特性的交通運輸配套,作為推動人本城市發展的策略規劃方針。

失落的章節:缺乏交通量檢討的都市計畫通檢

現有都市計畫主要計畫書中,除人口、產業、歷史文化、土地使用和公共設施等現況與變更計畫方案之外,交通運輸規劃的現況與變更內容也是重點章節之一。現行都市計畫程序還規定,在都市計畫發布實施後,五年內應通盤檢討一次。而根據<都市計畫定期通盤檢討實施辦法>第24條規定,都市計畫通盤檢討中之「道路用地按交通量標準、道路設計檢討之」。

若以台北市萬華區為例,萬華區之都市計畫主要計畫(第二次通盤檢討)已於今年11月份完成內政部都市計畫委員會第1次專案小組審議,將於不遠的將來正式公告實施。但從中讀到的交通運輸系統章節,僅簡略闡述了現有規劃中華路作為林蔭大道、以人行廣場串連龍山寺和西門町、區內推動TOD(所謂的大眾運輸發展導向Transit Oriented Development)發展等的質化描述,但卻缺乏了「以交通量來檢討道路用地」的內容。

當計畫道路寬度不足時,被犧牲的總是人行道

而缺少交通量分析會產生何種問題?

由於都市計畫圖內關於計畫道路寬度的訂定,等同於設定道路在後續設計過程中的基本限制。也就是說假設一條寬度為20公尺的計畫道路,道路橫斷面內能夠配置的設施必須涵蓋在20公尺的範圍內,交通局處會在計畫道路寬度的基礎上,根據道路等級、相鄰用地和交通量等條件,來最佳化配置道路橫斷面,最後由工務局處進行施工。而市區道路上的設施則包含車道(汽車道、慢車道、混合車道、機車道、腳踏自行車道及公車專用道)、人行道、路肩、交通島、路邊停車帶、公共設施帶、排水設施、地下管線等。這些設施並非必須全部一同出現在道路上,舉例來說,有些道路等級較低的路段,未規定設置交通島。

因此假設某一區域的地目由住宅區調整為商業區後,鄰街之計畫道路仍維持原有的寬度,未考量到因為用地變更調整而衍生出的車流與人流量,在用地開發進行交通影響評估時,卻發現在合法的容積之下,鄰街道路設施無法支持該高量體開發所衍生的車流。為了維持交通暢通的前提,往往就是以犧牲對於交通暢行較不影響的設施為主要的處理方式,在工程實務上,被捨去的設施經常都是人行道

都市設計的手段是否合宜?

同時,我們也發現當道路空間不足、或是原本應當規劃於計畫道路上之公共人行道被犧牲後,常見的折衷手段是由都市設計面來訂定騎樓留設或者要求新開發的基地進行建築線退縮的方式,來“提供”道路兩旁的人行空間。

這種以都市設計管制來規範道路兩旁建築物提供適當的人行空間的方法,確實可以在開發的同時,提供寬廣的步行空間,先不論這些非「公共」之人行道後續是否會產生管理維護等問題,都市設計管制手段並非落實到每一條道路兩旁,而是有條件選擇性的在部分路段上,如果是一般巷弄內,且基地用地面積小,那麼要求留設騎樓或退縮的可能性是否還會存在。

回到最初、都市計畫的道路訂定過程像是場利益拔河

各級政府之都市計畫圖經由都市計畫審議後,規範該都市的土地使用,並將土地劃分為不同用地類別、範圍和位置,並依此繪製成圖。都市用地的規劃會依據未來人口成長與經濟發展需要來決定城市中應規劃多少住宅用地、商業用地,但道路用地呢?

在新訂都市計畫(如市地重劃)範圍內,道路、溝渠、兒童遊樂場和鄰里公園等因具有公共利益無法私有化的特性,用地性質屬於公共設施用地。在土地重劃進行時,公共設施的土地和興建公共設施的工程經費等,需重劃區內土地所有權人共同負擔。如果公共設施用地劃設比例過高,會使土地所有權人所需負擔比例增加。也因為大量土地劃為公共設施用地,能夠作為住宅或商業等具有商業價值之用地比例減少。因此在實務中,公共設施用地會固定在一定比例內,避免過高造成重劃費用負擔大;過低則公共空間不足。然而在公共設施用地面積中,又以公園具有較高的吸引力,公園所佔比例一般來說會偏大,而道路所佔比就必須要隨之縮小。最終根據道路用地所獲得的佔地比例,劃設出實際的道路寬度。

都市計畫過程中缺乏交通規劃的論證,究其原因,或許與現行都市計畫審議委員組成中,交通規劃或交通工程相關專業者所佔比例低有關。內政部都市計畫委員會109-110年度[1]委員名冊含主席共30位專家學者中,交通相關專業的僅有3位。因此都市計畫的審議主要仍從土地使用面向考慮,忽略都市規劃與交通規劃之間的相互高度關聯性。

人本交通規劃應從綜合交通規劃面向出發而非僅著眼於人行道改善工程

在美國波特蘭市中心一條僅有兩車道的道路上,輕軌車就佔了其中一條。圖片來源:Taoi
貼合人本交通的規劃設計,需要都市規劃與交通規劃專業者共同來實踐。圖片來源:Taoi

人本環境的塑造需要長遠及策略性的規劃,從都市交通系統的層面來討論,舉例來說,要提升步行環境,除了留設人行道外,同步必須還要協調停車問題,相信你我都有走在停滿機車的人行道和騎樓上的經驗。停車問題之外,如何吸引市民搭乘綠色運具、減少使用碳排量高的運具等,都是涵蓋在「塑造人本環境」這項議題的範疇內,更不用說還有景觀、排水、都市與道路設計等議題需要考慮。如果僅單單著眼於人行道的硬體改善工程,其實會淪落至見樹不見林的情形,以至於在行人友善環境的發展上,相對東亞其他已發展國家來說仍顯不足。

在2020年的年尾,台灣各個城市關於策略性和系統性的都市層面交通規劃仍不見其蹤影。以台北市為例,僅有每年由交通局所出版的「交通政策白皮書」能與都市層面的交通規劃沾上一點邊,但如果細看其內容會發現該本白皮書極其空泛,已淪為政策口號的宣傳,遑論作為都市發展的指導方針。

都市計畫與交通規劃之間,最大的交集應是「人本交通」,大眾運輸系統與相關的街道環境策略,貼合到土地使用、都市設計的管制之上,應是緊密交織、且相互支撐的關係,因此兩個規劃專業必須放下本位,彼此整合、溝通到落地,才能真正的改善與實踐人本街道環境。


[1] 含109年7月1日至110年6月30日和109年1月1月109年12月31日之委員名冊。


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Taoi

曾經是個標準文組規劃人,卻誤打誤撞進入工程業,而且還在持續打拼中。 本業之外,也和一群志同道合的夥伴們默默耕耘著社區創生,平衡工作上的苦悶。