【環境法律人協會EJA】空間政策研究專員的縣市國土計畫追蹤報告

文:黃子芸(環境法律人協會)

在國土轉型治理由區域計畫走向國土計畫新篇章的時刻,環境法律人協會(EJA)的空間政策研究專員透過:(1)檢閱直轄市、縣(市)國土計畫書、(2)參與新北市與內政部國土計畫審議會等關注直轄市、縣(市)國土計畫進展,同時也(3)藉由國土規劃治理體制變動中的參與觀察記錄,彙整提出制度層面的觀點。

參與新北市國土計畫及審議會的觀察記錄

依據修正後國土計畫法45條規定,國土計畫的執行期程如上圖所示。

依據國土計畫法第45條規定,直轄市、縣(市)國土計畫應於全國國土計畫公告實施後三年內(即國土計畫法施行後五年內,今年4月30日前)公告實施,並於2025年4月30日前公告國土功能分區圖;但包含了臺北市、金門縣、連江縣、嘉義市等 4 直轄市、縣(市)因符合國土計畫法第15條但書「全部行政轄區均已發布實施都市計畫或國家公園計畫」而免於擬訂,也因此雙北之一的新北市國土計畫在此間被期待作為直轄市、縣(市)國土計畫的領頭羊。

新北市政府也不負眾望地在舉行公展、報部審議等進度搶先其他地方政府;同時,新北市國土計畫審議會亦不吝於邀請關注國土計畫的民間團體列席參與歷次的審議會議,也因此,EJA從而有機會從新北市國土計畫審議會開始關注起直轄市、縣(市)國土計畫的進展。

新北市國土計畫:重新排列組合區域計畫書以符合轉軌至國土計畫的需求

新北市優異的程序表現並未同步顯見於其實質計畫內容中。在因涉及農地流失與潛在迫遷議題而受EJA特別關注的「城鄉2-3」(即5年內發展的未來發展地區,目前多為農地)劃設上,EJA多次提出「新北市目前計畫的可容納人口已滿足目標年(2036年)的推計人口,顯見無須增設擴大發展的需求,反應思考高齡少子化下的萎縮城市規劃治理;即便因人口分佈的差異,導致溪北、溪南都心地區的住宅供給不足。

卻忽視溪南地區的中、永和與板橋是目前大力推動都市更新之處,而溪北的新莊、泰山、五股都還有大片重劃區待發展或待開發,並未妥適估算真正可供給的住宅容量」、「亦未見成長管理計畫及部門計畫的通盤考量,因而無法確認後期開發區的交通容受力」等質疑,新北市府僅以城鄉2-3的劃設多已列舉於106年核定的《新北市區域計畫》指定新訂或擴大都市計畫中,因而無須再行討論,隱含其對於國土計畫的想像近於「重新排列組合區域計畫書以符合轉軌至國土計畫的需求」。

城鄉2-3的劃設爭議,並不僅限於單一地方政府,也因此,包含EJA在內關注各地國土計畫發展的民間團體曾於2019年11月14日召開【十萬農地被消失,縣市政府快住手】聯合記者會,齊聲呼籲縣市政府不應提出不切實際的開發計畫,並期待內政部等各部會善盡把關的責任。

內政部審議直轄市、縣(市)國土計畫的觀察記錄

內政部審議僅召開一場專案小組,是否變相限縮實質討論?

不同於新北市共召開6次的專案小組會議,分就氣候變遷調適計畫、成長管理計畫、部門空間發展計畫⋯⋯等各章節內容進行討論,獲取初步結論後再行新北市國土計畫審議會審議;內政部審議直轄市、縣(市)國土計畫僅各召開一場專案小組會議,且於此唯一一場的內政部國土計畫審議會專案小組會議中,在未有明確內審標準及說明下,就由機關逕為設定會議討論事項。

就行政程序的合理性而言,仍須討論的是此舉是否已變相限縮委員實質討論、審議的範疇?甚至在這樣緊湊的審查過程中,是否具備充足的機會與時間來進行各直轄市、縣(市)國土計畫的內容審查?這都是在回顧這次直轄市、縣(市)國土計畫的擬定及審查經驗中,必須再更深入探究的問題。

相較於區域計畫法的審議機制,國土計畫法目前仍不夠嚴謹

以內政部審議新北市國土計畫的專案小組為例,簡要說明計畫執行進度及計畫內容重點後,即針對「計畫人口、住宅供需情形及鄉村地區整體規劃」、「新增產業用地、未登記工廠管理(清理及輔導)計畫 」、「國土功能分區劃設及土地使用管制」等三項議題進行討論。討論內容涉及EJA關注的城鄉2-3劃設,但相較於過往區域計畫委員會以《非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點》,就區位分析、規模分析、機能分析、開發方式、民眾參與及氣候變遷調適策略等六項檢核項目,逐案檢視的嚴謹作業程序而言,顯有落差。

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內政部審議新北市國土計畫的專案小組。圖片來源:新北市政府。

儘管有跨縣市的通案性處理原則,但仍保留各地方政府的規劃彈性

在內政部專案小組討論後,曾召開若干次通案性議題處理原則會議進行研討。如2020年5月28日會議針對「為因應氣候變遷,直轄市、縣(市)國土計畫就土地使用規劃原則」進行討論,並就規劃原則面上建議城鄉2-3逐一盤點災害類型敏感地區的分布範圍,並就後續土地利用方式敘明指導(如涉及山坡地或活動斷層地質敏感地區者,不宜改變當地地形地貌);就審查機制及目的事業主管機關配合事項上,建議應將災害類型環境敏感地區納入考量,並作為開發計畫區位評估及規劃的參考。

在4月20日召開的通案性議題處理原則會議上,與會者爭論「全國國土計畫訂定計畫人口2,310 萬人,但各直轄市、縣(市)國土計畫訂定計畫人口加總卻高達 2,567 萬人,是否合理? 」,並循著這個問題,討論「劃設共計19,244公頃的城鄉2-3,是否合理?」等疑義,但仍決議在確保環境容受力下,保留地方政府政策目標、設定計畫人口的規劃彈性,同意各地方政府的計畫人口訂定及未來發展地區劃設。

從各直轄市、縣(市)國土計畫劃設城鄉2-3的成果而言,也僅有彰化縣打鐵厝(北側)產業園區因缺乏區位適宜性由內政部國土計畫審議會決議無法劃設;從此顯見的是,在中央政府的默許下,地方政府基於其發展競爭力的考量,刻意高估其國土計畫的計畫人口數,以爭取未來發展地區的劃設,並間接埋下大規模農地流失與潛在迫遷的根源已是不爭的事實。

結語

在EJA參與過程中確看見了各級承辦人員在面臨重重困難與壓力下的辛勞,也是在這些第一線工作者的積極努力下,各直轄市、縣(市)國土計畫的作業與審議才得以宣告到一段落;計畫核定本及規劃技術報告已於內政部審議「直轄市、縣(市)國土計畫」專區公開下載及閱覽,並將於4月30日前核定。然而,從計畫成果面而言,直轄市、縣(市)國土計畫雖是如期完成了,但並未符合各界對其的期待,因此,包含了本文中論及的發展需求評估、跨部門整合的成長管理計畫及農地資源維護等,都將留待5年後的第一次直轄市、縣(市)國土計畫定期通盤檢討再度開啟討論。

核心命題仍然是城市競爭,而非適宜性發展

據EJA參與觀察記錄,囿於法定時程壓力導致計畫成果未臻完善,但更關鍵恐怕是在於地方政府仍多抱持著土地開發建設等同城市發展及競爭力的觀點,而未能在本次提出符合國土計畫精神的「因地制宜發展」。如此而言,若僅單純地期盼5年後通盤檢討審議來處理在這次直轄市、縣(市)國土計畫所未善之處,將完全是個不切實際的想法;因此,從環境法律團體的觀點,在國土規劃治理體制變動的時刻,須同時並行的還有促使土地利用公平永續的政策研擬及推動,如保留農地政策、專屬農業發展區的農政資源投注及各國土功能分區下的土地使用的管理規則等,以賦予地方發展的明確想像及不同可能。除外,也應著手建立直轄市、縣(市)國土計畫檢核及把關機制,包含國土基礎資料、公開與參與程序以及計畫檢討流程及方法,以求往後的通盤檢討得在更完整的資訊及程序下進行。

本文同步刊載於環境法律人協會網站。

環境法律人協會(Environmental Jurists Association, 簡稱EJA)是由一群關心環境的法律人所成立的環境法律NGO/NPO,期待透過環境議題的參與及研討,發掘環境法制的缺漏,為台灣的環境永續奠定穩固的基礎,以確保符合世代公平正義的自然生態、經濟及人文環境之永續平衡。

  • 黃子芸,誤入環境法律NGO的都計人,環境法律人協會空間政策研究專員。 環境法律人協會(Environmental Jurists Association, 簡稱EJA)是由一群關心環境的法律人所成立的環境法律NGO/NPO,期待透過環境議題的參與及研討,發掘環境法制的缺漏,為台灣的環境永續奠定穩固的基礎,以確保符合世代公平正義的自然生態、經濟及人文環境之永續平衡。

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