淺談國土計畫架構下之鄉村地區整體規劃

文:Chou, Ching-Hui  (都市計畫技師) 

圖│嘉義縣鹿草鄉竹子腳聚落(D.C.攝)

長期以來,臺灣土地被區分為都市土地、非都市土地及國家公園土地等三種土地管制體系,其中都市土地受都市計畫指引發展,而非都市土地屬區域計畫法體系,相對缺乏總體引導發展,其土地多以現況編定、屬靜態式管理。

非都市土地因長期缺乏空間計畫面臨不同發展課題,如生活面向,集居地區公共設施服務不足、缺乏可建築土地;生產面向,人口老化影響農業生產效率,或在地產業轉型困難;生態面向,若無秩序的土地使用將干擾生態棲地等。

未來國土計畫將取代現行區域計畫,非都市土地將會有整體規劃嗎?又何謂鄉村地區?而鄉村地區整體規劃該如何執行呢?

國土計畫下的鄉村地區整體規劃

國土計畫法於105年5月1日起施行後,內政部如火如荼制定相關計畫與法規,以及輔導與監督地方政府作業,包含107年4月30日發布實施之全國國土計畫,刻正訂研訂之21項配套子法,以及協助地方政府擬定直轄市、縣(市)國土計畫及劃設國土功能分區等事項。

為因應過去非都市土地長期缺乏整體性規劃課題,全國國土計畫提出「推動鄉村地區整體規劃,形塑鄉村特色風貌」之空間發展指導原則,未來應從生活、生產、生態三面項協助鄉村地區永續發展,且指導直轄市、縣(市)國土計畫應研訂鄉村地區整體規劃之實質內容。

鄉村區?鄉村地區?

鄉村區係指非都市土地使用分區之鄉村區,為非都市土地發展較密集之地區。全國共約計4千多處,面積約為2萬6千公頃,而鄉村區面積前三名多之縣市依序為:雲林縣、臺南市及彰化縣(內政部統計年報,109年)。

依「全國國土計畫」與「直轄市、縣(市)國土計畫規劃手冊」之指導,鄉村地區規劃範疇係以非都市土地為原則(未含都市計畫及國家公園計畫範圍),並以行政區為邊界,將鄉村區(聚落)為研究核心,探討支持其產業生產、居住需求、維生設施及生態環境等土地。因此,鄉村地區與非都市土地使用分區之鄉村區,以及與具土地使用管制性質之國土功能分區實有不同。

圖│非都市土地鄉村區面積直條圖
註:臺北市、嘉義市、金門縣及連江縣無非都市土地。
資料來源:內政部統計年報-非都市土地使用分區編定,109年。

鄉村地區整體規劃分三階段辦理

然而直轄市、縣(市)國土計畫應載明事項甚多,又須依法定時程公告實施,爰考量鄉村地區整體規劃恐難完成細緻內容,經107年7月13日直轄市、縣(市)國土計畫規劃作業第5次研商會議討論,各地方政府應分3階段辦理「鄉村地區整體規劃」。

圖│直轄市、縣(市)國土計畫鄉村地區整體規劃三階段說明圖
資料來源:1. 依據「直轄市、縣(市)國土計畫規劃手冊」(內政部營建署城鄉發展分署,108年7月)。
依據『106年度「鄉村地區整體規劃策略及國土功能分區指導原則」委託案』期末報告書(內政部營建署城鄉發展分署,109年1月)。

▍第一階段:指認優先規劃地區(已完成)

第一階段為第一次擬訂直轄市、縣(市)國土計畫時,由地方政府盤點鄉村地區基礎資料、綜整發展課題,並指認優先規劃地區;臺南市國土計畫(核定本,109年12月)擇定11處行政區為鄉村地區優先規劃地區,包含考量易淹水潛勢地區、農業資源投入、從農人口或農用土地比例較高、近5年人口或建築使用為正成長、缺乏醫療院所等評估原則,訂定之柳營、下營、善化、新市、安定及七股區等6處行政區,以及刻正辦理農村社區土地重劃及地方創生之地區,包括鹽水、新營、左鎮、官田及學甲區等5處行政區,其餘行政區則納為中長期辦理。

圖│臺南市鄉村地區整體規劃優先辦理地區分布示意圖
資料來源:依據臺南市國土計畫(核定本,109年12月)之內容由作者繪製。

▍第二階段:辦理鄉村地區實質整體規劃(進行中),適時檢討變更縣(市)國土計畫

第二階段執行重點有二大作業,首先應提出鄉村地區整體規劃實質內容;再者按其內容,依據國土計畫法第15條第3項第5款之規定,擬訂「變更OO縣(市)國土計畫-●●鄉(鎮、市、區)整體規劃」。

為建立鄉村地區整體規劃所需內容與標準作業程序,內政部營建署城鄉發展分署前於106~109年委託辦理「鄉村地區整體規劃策略及國土功能分區指導原則」,透過操作農業、工商等發展類型之鄉村地區為示範,研擬規劃具體成果;包含臺南市歸仁區、雲林縣古坑鄉、高雄市美濃區、宜蘭縣壯圍鄉等4處示範地區,現已初步完成課題盤點及因應策略,仍待滾動式調整與彙整操作原則。另外,中央亦同步補助地方政府執行,全國共計19處行政區申請辦理。

表│直轄市、縣(市)政府申請鄉村地區整體規劃補助案件統計表

縣市別鄉村地區整體規劃申請補助案件件數
桃園市新屋區1
臺中市新社區1
臺南市學甲區1
高雄市六龜區1
新竹縣新豐鄉1
苗栗縣西湖鄉1
雲林縣麥寮鄉1
嘉義縣阿里山鄉、竹崎鄉、番路鄉3
屏東縣三地門鄉、霧臺鄉2
臺東縣池上鄉、卑南鄉2
花蓮縣光復鄉1
宜蘭縣員山鄉、三星鄉2
澎湖縣馬公市、湖西鄉2
總計19
資料來源:直轄市、縣(市)鄉村地區整體規劃第1次研商會議資料,110年3月。

▍第三階段:落實規劃內容,調整國土功能分區、依使用許可制度辦理

第三階段應依第二階段公告實施之法定計畫,由地方政府辦理國土功能分區檢討與變更;此外,需用土地的申請人應按計畫指導,依國土計畫使用許可制度,依性質分別辦理新訂或擴大都市計畫、使用許可、應經申請同意使用等相關案件。如政府為使農業升級,欲依「農業科技園區設置管理條例」設置農業科技園區,並建置農業科技設施,若基地位處農業發展地區第二類者,應經國土計畫主管機關同意使用,如達一定規模以上,則須使用申請許可(國土計畫土地使用管制規則(草案)-各國土功能分區分類(陸域部分)容許使用情形表,110年2月)。

整體規劃之操作困境與期待

▍整體規劃之操作困境

因鄉村地區整體規劃面對長期非都市土地未處理之課題,操作過程具困境與挑戰。包含基礎資料搜集不易,且非能以傳統思維分析,尤其針對個別聚落研究時,因缺乏小尺度人口資料,趨勢預測結果容易失真;或常以疊圖分析為規劃基礎,惟原始圖資空間尺度不一,具可調整地區單元問題(Modifiable Areal Unit Problem,MAUP)。故未來更需藉由紮實的聚落踏查,並搜集地方社群及民眾意見,以還原在地課題。

此外,因過去未定期檢討非都市土地使用分區/用地編定與土地使用現況之落差,將面臨處理土地違規使用之課題;全國農牧用地約82萬公頃,部分已轉作住宅、商業及製造業生產等使用,爰地方政府倘為確保公共安全性,並須兼顧執法之公平性及合理性,故未來將面對違規查處與民意壓力,且待建立跨局處/單位執行機制與合作默契。

圖│臺中市大肚區井子頭聚落(作者攝)

▍回應鄉村地區實質需求

鄉村地區整體規劃目前進入第二階段,因有別於縣市尺度之國土計畫,係探討地方/重點聚落之居住、產業、公共設施、運輸、環境敏感及景觀等面向課題,進而提出因應策略並引導空間發展方向。

此外,操作過程應更重視民眾參與及溝通機制,爰能針對在地問題提出實質規劃內容,協助適地適性地分配與投入資源,同時檢討國土功能分區劃設成果,或針對特定需求探討土地使用管制規則。

因此,期待藉由鄉村地區整體規劃,處理非都市土地長期以來之課題,循序漸進地引導土地發展,整合資源並有效利用,是以,鄉村地區整體規劃為國土計畫轉軌成功與否之關鍵。倘拉長時間軸思考,儘可能即早回應氣候變遷、人口與空間結構轉變等議題,方能世世代代安居樂業。

▍最新資訊歡迎參考:內政部營建署-鄉村地區整體規劃專區