是檢驗能量不足,或檢驗專業不被重視?揭開兒童遊戲場安全檢驗的層層面紗

訪談:李玉華 Christine Lee 、紀惠齡
圖文整理:李玉華 Christine Lee

一處公園遊戲設施正在使用儀器進行頭部衝擊吸收測試的檢驗(圖片來源:李玉華 Christine Lee )

兒童遊戲場設施安全管理規範及遠因

自2003年4月,內政部兒童局(業務已轉為衛福部社會及家庭署接續)作為兒童青少保護主管機關,首次頒布《各行業附設兒童遊樂設施安全管理規範》,明文條列 5 重點如:(1) 各行業應於附設兒童遊樂設施開放使用前,檢具 (一) 設計或安裝廠商出具合格保證書、(二) 附設兒童遊樂設施的公共意外責任險投保證明文件及 (三) 遊樂設施地點附設兒童遊樂設施安全檢查表,(2) 兒童遊樂設施設計、安裝、檢查及維護,應符合國家標準CNS12642和 CNS 12643規定或其他國際相關標準,(3) 管理人員負責設施安全,經過講習或訓練提昇監護技能及安全知識,其課程及時數由主管機關訂定,(4) 每半年應自行或委託廠商實施一般檢查及維護保養,並製作安全檢查表一式二份,自存及送主管機關備查,(5) 各行業主管機關辦理附設兒童遊樂設施安全稽查業務,得依法規委託專業檢查機構、法人或團體執行 等幾個主要重點。

此舉,當時作為主管機關的是內政部兒童局,將兒童遊戲場的安全維護及風險管理議題,自「遊戲空間」縮小範圍至「遊戲設施」層次的首度措舉,緣由不外乎是 30 年之前的台灣,人們因禁山禁海的政治管制,對戶外休閒遊憩活動的接觸認識極少,加上唯有讀書高的遠因,對無知或未知抱持保守態度,成為兒童青少保護的重點;因此,更不會投注預算設計規劃遊戲空間,法制及經濟都不支持發展戶外休閒遊憩產業,製造業更不會將研發資源投注在兒童青少戶外遊戲設備;相較於美日英歐的兒童青少戶外遊戲設備產業,動輒百年老字號公司或至少數十年對兒少使用者和設備品質的專業知能,台灣的主管機關、親職照顧者和教育工作者,對台灣在地或中製的遊戲設備品質和裝設,都存有高度不確定性的基礎安全疑慮,必須制定相對應的安全管理規範。

違規使用零管理 室內兒童遊戲場藏危機 記者會(圖片來源:翻攝自 靖娟兒童安全文教基金會

長年辦理「兒童遊戲設備安全管理人員培訓」的靖娟兒童安全文教基金會,在其「違規使用零管理 室內兒童遊戲場藏危機」記者會上,更由成人組和專家組的問卷調查,提出「遊戲安全」是兒童所有安全類別中分數最低的,20.6% 成人指出其居住城市遊戲場設施損壞時,「相關單位並未立即進行修繕,使孩子在遊戲時危機四伏,隨時有可能發生事故傷害。」雖然,靖娟在新聞稿中提及「在空間的規劃上也應分齡」,但當時角度較以「避免不同年齡孩子碰撞危險」為出發點

而在其網站的〈遊戲安全〉頁面介紹中,也提到「遊戲是孩子生活的全部 (⋯⋯),但孩子的好奇心及衝動行為常導致不可預期的危險。從93年至今,我們著力關注兒童遊戲安全議題,不僅針對遊戲場的環境,時刻提醒家長帶孩子使用前如何進行安全檢核;更積極培訓遊戲場第一線安全管理員且舉辦多場研習課程,希望透過培訓課程培植更多元的專業人才(⋯⋯) 」便顯見其呼籲家長對遊戲設施的提高警覺。

專業檢驗機構的兒童遊戲場專業技術檢驗人員,基本上背景有機械領域或其它與遊戲場專業領域完全無直接相關的領域,少數曾有多年遊戲設備廠商的實務工作經歷,由專業檢驗機構自行提供內部規劃的教育訓練,內訓的落實和人才的養成,十分仰賴專業檢驗機構本身的人力資源和重視程度,更倚重檢驗人員本身的個人進修和現場檢驗的經驗累積。資深檢驗人員對新進檢驗人員的傳承,也成為非常吃重的一部分。

然而,兒童遊戲設備安全管理人員和兒童遊戲場專業技術檢驗人員,是不同的。兒童遊戲設備安全管理人員,多為遊戲場第一線維管角色,公園遊戲場主管機關工作人員、學校總務處人員或負責此業務的行政老師,他們透過參與所開設的第一線維護管理兒童遊戲場(及其設備)的課程,達到主管機關認可的修課時數並通過筆試,即可獲得一紙培訓結業證書,作為對兒童遊戲設備安全管理的基礎認識。

安全管理規範修訂,是轉機還是危機?

2013 年,兒童局業務改由衛福部社會及家庭署接續,成為兒童青少保護及福利負責主管單位,同年 9 月修訂的安全管理規範所規範的對象,也擴及到公園、學校、公立幼兒園、公寓大厦、兒少福利機構、文教單位、觀光遊憩及森林遊樂區及營利性質兒童遊戲場,針對2歲到12歲兒童使用的、沒有電動動力、不是機械式且固定在遊戲場的設施,要提供的文件,則增加了 2 項,變為:

(一) 廠商出具符合國家標準及相關法規規定之合格保證書
(二) 兒童遊戲場基本資料(包含設置位置、範圍、遊戲設施種類及數量、使用者年齡、管理人等資料)
(三) 投保含附設兒童遊戲場之公共意外責任險證明文件
(四) 安全檢查表
(五) 該管兒童遊戲場主管機關認可檢驗機構,所開立具有合格認證標誌之檢驗報告

並且,如果在新修訂的規範之前已設置的設施,應於3年內檢具 (一)~(五) 文件向主管機關報備,但如果 (一) 因年代久遠無法提供, 得以用 (五) 的檢驗報告替代。管理人員從每半年實施自主檢查,縮短至應每月定期依安全檢查表進行遊戲場及設施自主檢查,並有5年的填表備查保存期限,而設置單位應每年請遊戲場廠商進行遊戲場設施檢查、出具檢查報告,文件保存期限也有5年。另一方面,設置單位應每 3 年委託專業檢驗機構進行遊戲場設施檢驗工作,並出具合格認證標誌的檢驗報告,也有5年的文件保存期限。

修訂時,也曾討論新增「公有公共設施因設置或管理有欠缺,致人民生命、身體或財產受損害者,國家應負損害賠償責任。前項情形,就損害原因有應負責任之人時,賠償義務機關對之有求償權,亦即國賠 (資料來源:國家賠償法)。」

兒童遊戲空間,從營利的各行業擴及至公共空間和兒少相關機構,對應《兒童及少年福利與權益保障法》中所稱兒童指未滿 12 歲之人(2 歲到 12 歲),也就是最需要成人為其最佳利益,做出適切福利及保護措舉的年齡層。

而在基本資料填寫之處,要求提供設置位置、範圍、遊戲設施種類及數量、使用者年齡,顯見曾有意圖將空間環境、場域尺寸、遊戲設施不同功能及分齡適能等兒童使用者主體相關的設計規劃,以兒童福利的面向將不同考量帶入,但是,卻在每月檢查、每年檢查、每 3 年「主管機關認可的專業檢驗機構檢驗,並開立具有合格認證標誌的檢驗報告」,還有遊戲場因設置或管理有欠缺可能引來國賠訴訟壓力及險境之下,兒童遊戲場反而進入「保護主義」、「檢驗主導」和「避險降責」的階段

遊戲場多方失衡,檢驗標準成代罪羔羊

親子天下x特公盟 特色水公園專題介紹首座的「雙滑桿」特色溜滑梯(圖片來源:特公盟

2015 年,還我特色公園行動聯盟的創始成員和支持夥伴聚集,提出「為孩童爭取兼具安全與身心發展的遊戲空間」,提出台北市 32 萬兒童只有 30 組鞦韆和 4 座沙坑,兒童基礎身心需求不被滿足,遊戲設施未知會公民旋即拆除,該年台北市原有 76 座磨石滑梯就因不符合 CNS 國家標準,直接等於和不安全劃上等號,拆除 60 座只剩16座,許多地區更是因此只設置或換上「符合安全標準」的罐頭遊具。特公盟成員當下想當然爾要先將矛頭對準明顯的箭靶 — 也就是 CNS 國家標準。

然而,在所有核心成員在 2016 年都開始針對兒童遊戲設備安全研習進修,甚至積極號召關心議題的社團成員一同自掏腰包邀請熟稔國家標準的專家,來教大家 CNS12642和 CNS 12643 國家標準的各種方方面面,好進而代表兒童參與遊戲場基本設計和細部設計會議討論時,此時才恍然大悟真正的魔鬼不在遊戲設備本身而已,預算和場域的不足、未落實分齡適能、空間內的多元性不足、遠離自然、缺乏特色和挑戰、未設想各種身心能力兒童需求、兒童的公民參與決策、不只挑選遊具還要美學創意,兒童遊戲場其實還充斥著各種體質虛弱的議題尚待解決,CNS 國家標準和檢驗把關可以是安全的基礎,而在基礎之上,就是這些仍需均衡發展的重要元素。

甚至,在研讀各國法規標準時,發現各國經濟產品檢驗標準在兒童遊戲設備有歐盟標準 EN1176 / EN1177(原英國有其 BS 5696、德國有其 DIN 7926)、加拿大標準 CAN/CSA Z614-20、CAN/CSA-Z614-07、澳洲標準 AS 4685.1-2021(參考EN1176-1-2017)、紐西蘭標準 NZS 5828-2015,還有澳洲和紐西蘭共同認定的標準 AS/NZS 4422:2016(AS/NZS 4422:1996已廢除,重新指向到此版)1、AS/NZS 4486.1:1997(已廢止,被AS 4685.1 取代),而歐盟標準(Europäische Norm, 或 European Standards, EN)的導論前言中,預先清楚明文提到:

歐洲標準 EN1176 / EN1177 的導論前言,提到安全管理的大原則和孩童最佳利益的平衡(圖片來源:作者整理)

根據靖娟針對 2017 年該年的兒童事故傷害傷亡類型分析,可見交通安全事故案傷亡人數高達 121 人、照顧疏忽事故 75 人、食品安全事故 60 人、用品(如嬰兒手推車)的 安全事故 41 人,而遊戲與玩具安全在一年之中,僅為個位數的 3 人,似乎能發現兒童遊戲空間的安全檢驗甚至相關議題同步受重視後,兒童事故傷害傷亡人數有實質地減少。

2017 年同年,安全管理規範再次修訂,每半年一般檢查及維護保養須填報備查,更新為使用附件提供「兒童遊戲場設施自主檢查表」;專業檢查(驗)機構、法人或團體出具合格認證標誌檢驗報告,具體修正為「由取得我國簽署國際實驗室認證聯盟(ILAC)相互承認協議(MRA)認證機構核發CNS 17020或ISO/IEC 17020認證證書之檢驗機構,所開立具有認證標誌之合格檢驗報告。」

106年兒童事故傷害新聞統計分析記者會 (圖片來源:翻攝自靖娟兒童安全文教基金會

在台灣,取得我國簽署國際實驗室認證聯盟(ILAC)相互承認協議 (MRA)的認證機構,乃是「財團法人全國認證基金會(Taiwan Accreditation Foundation, TAF)」。取得財團法人全國認證基金會 (TAF) 授予 CNS 17020或ISO/IEC 17020認證證書的兒童遊戲場設施安全檢驗機構,根據財團法人全國認證基金會(TAF)公告在其網站的資料,在 2017 年前後,便已經有台灣檢驗科技(SGS, 2014~2017、2017~2020、2020~2023)、美商通用檢驗科技(GSL, 2018~2021、2021~2024)、台灣德國萊因技術監護顧問(TÜV Rheinland, 2019~2022)、標準檢驗科技(TGS, 2019~2022)、奇泰檢驗科技(CT, 2017~2020、2020~2023)、可宸遊具檢驗(KC, 2020~2023)、財團法人台灣商品檢測驗證中心(ETC, 2020~2023)以及後來新增的台檢工業科技(SGS)、貝塔檢驗國際(BETA)和財團法人金屬工業研究發展中心(MIRDC)。

2019年,遭終止處置(停權)的有財團法人台灣玩具暨兒童用品研發中心(TCC)。根據財團法人全國認證基金會(TAF)說明,「終止」為使認證範圍全部失效的決定。鑒於符合性評鑑機構經該會終止後,所涉及處置的認證範圍內,雙方已不具權利與義務之關係,受終止處置的符合性評鑑機構,自處置生效日起,已非該會認證之符合性評鑑機構,應立即停止使用及出具該會認證標誌之任何報告、證書、相關書面、廣宣品及電子媒體等。

2021年3月,是台灣檢驗科技,緊接著 2021年5月,是美商通用檢驗科技,紛紛遭暫時終止處置。根據財團法人全國認證基金會(TAF) 說明,暫時終止係因特定原因無法符合認證規範,認證範圍全部或部分自暫時終止日起,暫停使用該會認證標誌。被暫時終止機構,經該會確認特定原因消失後,將予以恢復使用該會認證標誌的權利和資格。

衛福部、標檢局 或 TAF,誰扛?

財團法人全國認證基金會(TAF)對於檢驗機構的兒童遊戲場檢驗人員的認證資格,是由 TAF 指派評鑑小組以「現場實作」、「面試」和「筆試」的評鑑方式,來評斷現場檢驗員及報告簽署人的資格,檢驗人員的能力及認證資格,仰賴 TAF 評鑑小組的專業判斷。

另一方面,即便遊戲場在倡議團體訴求加上公部門即時順應公民需要,每年都經歷很不一樣的改變,從罐頭遊具、特色公園、兒童身心發展、共融遊戲場、分齡適能、挑戰性、美學創意,一路到了近年的自然遊戲設計或風險利益評估的訴求,對於專業檢驗機構的兒童遊戲場專業技術檢驗人員來說,完全沒有關注以上趨勢,也都沒有影響,因為他們僅需要就經濟部標準檢驗局(Bureau of Standards, Metrology and Inspection, BSMI)所制定的國家標準CNS12642和 CNS 12643規定條文,做遊戲場的檢驗即可,而條文在陳述什麼、規定什麼或怎麼解釋,都是經濟部標準檢驗局的權責

2021年年初,2 家檢驗機構因故接連構遭財團法人全國認證基金會(TAF)暫時中止處置,加上部分公園新設遊具沒有相關檢驗標準對應,其餘的檢驗機構如驚弓之鳥,擔心也遭財團法人全國認證基金會(TAF)暫時中止,紛紛拒絕檢驗。加上國內檢驗機構的遊戲場檢驗人員當時總人數約 20 人,惶惶無措之際,檢驗機構也開始拒絕接新案、暫不接案或僅接受簡單容易通過 CNS 規定的罐頭遊具,形成眾口爍爍「檢驗能量不足」的錯覺,間接造成兒童遊戲權的喪失。甚至,衛福部作為中央主管機關再未有介入作為,將導致各縣市政府遊戲場政策延宕、設計單位及施工單位苦無結案之日,簡單容易通過 CNS 規定的罐頭遊具才被排入檢驗,恐怕公園遊戲場又將退化回到10 年前的「罐頭遊具公園」的窘境。

2021 年的夏天,安全管理規範再次做修訂,終於增加了中央主管機關(也就是衛福部)對於兒童遊戲場設施的稽查統籌相關權責,還有在兒童遊戲場設施材料、設計、製造、安裝、檢查及維護應符合的相關法規,也明定了「包含國家標準、國際標準、區域性(EN)標準或美國(ASTM: American Society for Testing & Materials標準)」,作為台灣國內沒有相關檢驗標準時的補強;而資深的檢驗人員更提到,標檢局必須定期召開「一致性會議」及「檢驗標準釋疑會議」,針對無定義或未公告的項目,做出「依一般性檢驗」來檢驗的通則。

而當兒童遊戲場設施管理單位,因檢驗服務或檢驗報告致生消費爭議,得檢具相關資料向檢驗機構、認證機構陳述意見,檢驗機構、認證機構,應自受理日起 30 日內答覆;不服答覆者,得依消費者保護法第 43 條及第 44 條規定申訴及調解。促使檢驗機構、檢驗人員及財團法人全國認證基金會(TAF)必須積極面對其公共責任及專業義務。

在本文撰寫的 2021 年歲末此時,如上述所提,檢驗機構又新增 3 家:台檢工業科技(SGS, 2021~2024)、貝塔檢驗國際(BETA, 2021~2024)和財團法人金屬工業研究發展中心(MIRDC, 2021~2024),在財團法人全國認證基金會(TAF)網站上,可透過「認證名錄」中的「ISO/IEC 17020 檢驗機構」查詢得到的,一共有以下 10 家:

獲得認證證書的 10 個兒童遊戲場設施安全檢驗機構(圖片來源:翻攝自 財團法人全國認證基金會

遊戲場均衡發展,檢驗人員專業將成助力

最新修訂的規範中,更順勢加入自2021年8月起設置的兒童遊戲場設施,得由各該場域兒童遊戲場設施主管機關,就其規劃與設計諮詢兒童、家長、身心障礙、兒童發展相關專家及社區人士意見,以符合兒童遊戲場主要使用者的實際需求

對檢驗機構的檢驗人員來說,他們著眼的僅限於標準規定圖文內容,不全然是特公盟參考國際倡議團體所提的風險利益評估制度,或是法律研究者參考威爾斯法治所提較鉅觀的遊戲機會充足性評估,抑或是遊戲場設計師專注遊戲性、景觀性、安全性同等重要的遊戲場分級管理制度,而這些面向,何嘗不是制定標準規定的相關源由?

資深檢驗人員認為,除僅專注在檢驗本質,更應思索遊戲空間改革進程進入下個階段後,100% 執行檢驗前提之下,只有 100% 通過檢驗才可開放嗎?或是在檢驗不通過時,能依照其容錯率或風險評估做出不同等級區分?針對不同等級的遊戲場檢驗,允許的缺失數量為多少?以下以圖表作為示意呈現:

另一方面,針對每 3 年由專業檢驗機構重新檢驗 1 次頻率的合理性,實務層面來說,根據不同使用場域、規模及檢驗項目,因使用上容易耗損的鋪面材料的效能,應每 3 年重新檢驗一次;遊戲設備,有第一線管理人力日常巡檢,以使用頻率及維護管理程度來看,學校環境(如國小/幼兒園) 或(親子)餐廳可以 6 年、9 年或 10 年重新檢驗一次;而公園遊戲場,因服務不特定使用對象,也可能在維護管理方面比較缺乏日常維管保養,應維持 3 年一次檢驗的頻率。以上,都是可以提起討論、作出評估。

回到檢驗專業不被重視的終極提問,同樣獲得財團法人全國認證基金會(TAF)CNS 17020或ISO/IEC 17020認證證書的兒童遊戲場安全檢驗機構及其聘用的檢驗人員,在現場檢驗的專業度上,必須要有專業程度分級,作為承接不同等級遊戲場、不同複雜程度現場檢驗的參考依據之一

在 2020 年終獲財團法人全國認證基金會(TAF)ISO/IEC 17024 人員驗證機構的台灣兒童遊戲設備發展協會(PEDAT),即將在 2022 年開授的「兒童遊戲場專業技術員人驗證課程」,在背景經歷上已設定一個基礎門檻:需從事或營運兒童遊戲場之業主、規畫設計、設備製造、產品銷售、現場安裝及現場檢驗等從業人員年資滿 3 年(含)以上,其課程內容,包括:

  1. 兒童遊戲場現行標準與法規
  2. 衛福部-1100810 兒童遊戲場設施安全管理規範
  3. CNS12642-16 公用兒童遊戲場設備
  4. CNS12643-08 遊戲場鋪面材料衝擊吸收性能試驗法
  5. CNS15913-16 軟質封閉式遊戲設備
  6. 兒童遊戲場檢驗實務操作
  7. 課後之學科及術科考試說明

取得台灣兒童遊戲設備發展協會(PEDAT)的兒童遊戲場專業技術人員驗證課程的合格證書,是否可作為財團法人全國認證基金會(TAF)評鑑小組認可檢驗人員的評核依據之一,也建議可作為日後討論的一個方向。

僅以本文,衷心感謝各位資深檢驗人員多年對特公盟的指導與協助,以及在這一次訪談中的不吝分享。

註1:
Originated as AS/NZS 4422:1996, revised & redesignated as AS 4422:2016.

參考資料:

  1. 衛生福利部社會及家庭署 網站 https://www.sfaa.gov.tw/SFAA/default.aspx
  2. 雲林縣政府 , (2015) 104年9月16日兒童遊樂設施管理人課程講義 -「各行業附設兒童遊樂設施安全管理規範」附件資料「各行業附設兒童遊樂設施安全管理規範」修正草案對照表. https://social.yunlin.gov.tw/News_Content.aspx?n=737&s=252590
  3. 靖娟兒童安全文教基金會 網站 https://www.safe.org.tw/
  4. 親子天下 特色水公園 活動網站 https://www.parenting.com.tw/event/kidspark/
  5. European Standards website https://www.en-standard.eu/
  6. 財團法人全國認證基金會(TAF)網站 https://www.taftw.org.tw/
  7. 石兆平, TAF 副執行長 (2015) 本會受處置之符合性評鑑機構應注意事項. https://www.taftw.org.tw/SCT/wSite/ct?xItem=2843&ctNode=898&mp=1&epaper=Y
  8. 經濟部標準檢驗局 網站 https://www.bsmi.gov.tw/
  9. 台灣遊戲設備發展協會 網站 https://pedat.org.tw

因為成為阿皮和阿兜的媽媽,關注各類教育和社會議題。在特公盟負責 CRC 兒童遊戲權、參與權,以及國際學研合作交流等事務。英國布里斯托大學教育研究所。曾經是前英國劍橋大學出版社英語教育顧問、醴瑠服務社企創意長、苦勞網義務編譯、英國樂施會書店志工、伊甸基金會活動義工,現在是擔任性別研究共學/自學社群和台灣童年遊戲學的召集。

我們希望能凝聚更多人關心兒童遊戲權及表意參與權,兒童公共遊戲空間設計不該再塑化、罐頭化、品質劣化與低能化,大小公民和設計師、廠商、學界及公部門協力合作,一起要求並協助相關單位更完善規劃公共空間,親子友善基礎建設,逐步迎向兒童友善城市。

發佈留言

發佈留言必須填寫的電子郵件地址不會公開。 必填欄位標示為 *

*