編按： 過去關於限塑政策、無包裝消費、二手衣回收等的討論多半集中在對於海洋、生態環境等破壞，我們這次將呂祐萱的「政策失靈？我國限塑政策哪裡出了問題？」、楊紫晴的「環保與便利不可兼得？無包裝消費模式在台灣的困境與展望」、陳湘渝的「時尚與永續的拉扯：看見舊衣的新可能」這三篇文章收納於七月份城市吶喊：氣候變遷ing，目的是希望無論是重視環保、還是氣候變遷的都市居住者，都能夠在日常生活中對於自己的食衣住行多一點覺察與反思 — 例如，減少塑膠製品的使用，不只是為了海龜，同時也是減碳的作為，也是為了人類、為了自己的生存著想；無包裝飲食、二手衣市場，對商家、業者而言，不代表沒有市場競爭力，反而是創造新的一種營運/利模式的契機、新技術研發的可能性。同時對消費者而言，自己帶餐具、穿二手衣，也不代表不夠潮、不時尚，花一些巧思，反而可以顯示出自己修養與品味的提升。環境保護與氣候變遷減緩絕對不是兩件事，畢竟他們的共同方向都是朝「永續」發展 。不論是政府政策、或是個人作為，如果能夠從更寬廣的角度去做連結與關心，相信都能發揮更大的量能。

本文為系列文章之一-「政策失靈？我國限塑政策哪裡出了問題？」

文：呂祐萱

塑膠袋的誕生與對環境的影響

1959年，為了解決普遍使用紙袋而導致森林被過度砍伐的問題，瑞典工程師Sten Gustaf Thulin發明世界上第一個現代塑膠袋，希望藉由這耐用又可以重複使用的特性來改善紙袋不耐用所導致的環境問題（Phoebe Weston，2019）。然而現今過度使用塑膠袋所產生的垃圾汙染問題與這份為了環保盡一份心力的「美意」背道而馳。1965年出現塑料汙染物漂浮在海洋的紀錄；甚至在極地地區也能發現微小塑膠殘骸的存在（Barnes et al., 2010; Mallory, 2008）。這些流入海洋中的塑膠袋、塑膠製品與各種微塑膠^[1]等正嚴重威脅著海洋生態，剝奪了動物們的生存權。近年來亦發現被稱為「太平洋垃圾帶」（Garbage Patch）的垃圾島有不斷擴大的趨勢，這些垃圾跟著洋流移動，最後在副熱帶高壓帶沉積。在多年累積下，已經從加州外海一直延伸到夏威夷，垃圾島的面積已經為台灣領土面積的44倍大。

我國限塑政策的歷史發展與成果

2002年我國政府為了從源頭減少一次性塑膠製品，開始推動限塑政策，對塑膠袋以及免洗餐具進行管制，並禁用厚度低於0.06公釐的塑膠袋。隨後在2013年至2017年間，台北市以及新北市政府合作，推出環保兩用袋，藉此降低一次性塑膠袋的總體使用量。在2018年，政府又擴大管制範圍，新增了7大類管制對象，包含麵包店、洗衣店及飲料店等約8萬家業者，不得再免費提供購物用塑膠袋。同年7月，行政院環保署與環保公民團體共同成立「臺灣海洋廢棄物治理平台」。透過密集的資訊交流與多方討論，擬訂出「臺灣海洋廢棄物治理行動方案」，以「公私協力」為原則，持續影響海洋廢棄物之利害關係人，並制定長達10年的從部分限用到全面禁用四大類一次性塑膠製品之政策（如圖二）。

然而根據統計資料顯示，我國擴大限塑政策的執行成效有限，2018年國人平均每人每年使用660個購物用塑膠袋，一年總用量仍高達152億個，甚至在2020年我國一年約用掉200億個塑膠袋。綠色和平組織則提出數據認為我國限塑政策已經「政策失靈」。因此，不禁令筆者思考，歷經了20年的限塑政策，為什麼達不到預期的成效？明明我國國人在環保意識上是高的、為什麼在我們的生活環境中，仍然存在著這麼多的一次性塑膠用品？另外，或許我們也該思考限塑政策在哪裡出了差錯？

長達20年的限塑政策，為什麼政策效果有限？哪裡出問題了？

1. 缺乏有效的社會溝通
   首先，讓我們回顧2002年限用塑膠袋的政策。政策實施後，引發了多達三萬名的塑膠業者上街頭抗議對於政策的強烈不滿，他們批評政府霸道，剝奪其生存權，為了環保，卻不顧政策利益受損者的感受。從塑膠業者的論述，我們可以發現政府並沒有與政策的利益受損者進行充分的溝通，所以導致政策在推行上面臨阻礙。此現象應證了多數致力於環境治理研究的西方學者所言，在本質上缺乏社會正義、程序公平的環境政策，終究是難以得到社會的許可，同時也是難以持續發展（Martin et al., 2020; Whitton et al., 2017）。
   
   
2. 政策規劃不佳
   再者，出現一次性購物提袋使用量不減反增的原因在於政府的態度消極與政策規劃不佳。台灣零廢棄協會的研究員指出：「政府的限塑政策在2020年其實早就跳票了，像是購物提袋不得免費提供，我們那時(2018年)只有14個行業，然後就一直維持到現在。除非是廠商自己自願說不提供，不然還是只有那14個行業。」；荒野保護協會的減塑小組成員則是表示：「最容易取得塑膠袋的場所卻不在限制範圍內，像是早餐店，尤其是傳統市場，隨隨便便逛一趟就帶5、6個塑膠袋回家。」
   
   另外，荒野保護協會亦認為政府所呈現的限塑政策規劃只有提供政策大方向，並沒有針對政策細節提出說明，像是2025年之政策規劃僅說明對四大類一次性塑膠產品進行「全面禁用，強化以價制量」便無下文。如此一來，將造成社會大眾與各產業的無所適從。針對僅提供政策大方向之部分，環保署回收基管會的技正則是說明：「僅提供大方向之目的是為了要留給地方政府因地制宜的空間。」
   
   況且，若要降低我國對於一次性塑膠製品的使用，勢必得提出配套方案，但我國政府目前也沒有在法規與政策規劃上提出較為實際的做法，僅用其他一樣同為一次性的非塑膠產品，如紙吸管、小麥吸管來替代，如此一來並沒有達到所謂的從源頭少垃圾量的目標。
   
   
3. 無法準確統計塑膠使用量
   綠色和平指出目前環保署僅要求少數被管制限用的業者必須回報塑膠使用量，但未被納入的對象（例：網購電商、外送業者等）都沒被統計，導致無法掌握哪些行業類別的塑膠使用量是在成長或減少，以至於無法精確的掌握未來的限塑政策應怎麼檢討。
   
   
4. 環保署本身的機關能力有限與環境教育宣導不足
   台灣零廢棄協會以及荒野保護協會皆指出政府本身執行力過於薄弱、缺乏上位的角度，而在政策宣導與環境教育上亦是不足。荒野保護協會在訪談中提到：「環保署基管會他們很辛苦，因為他們是隸屬於經濟部底下的一個小小的弱勢團體。在減塑過程中，要有很多跨部會的協調溝通，我看得到技術官僚是很辛苦的，但因為沒有從上到下的機制與支持，導致目前為止政策都是拖拖拉拉、能省則省…。」臺灣零廢棄協會則是認為政府沒有讓民眾知道使用這些一次性廢棄物背後所需付出的代價，使得人們認為只要有做好垃圾分類即可。
   
   最後，除了行政機關與人為因素外，外在環境更是影響我國限塑政策執行成效的重要因素。儘管我國為世界排名前三的資源回收大國，但是資源回收率高不見得等於再利用率高。荒野保護協會指出，我國缺乏資源循環再利用的環境，讓民眾認為資源回收可以解決所有事情，以及取得一次性的塑膠製品的途徑也很方便。在兩個惡性循環的作用下，導致限塑政策的成效不彰。而當政府試圖改變具有便利性的環境，勢必會導致民眾強烈的不滿，如此一來，限塑政策又更難被推行下去。

結論

我國限塑政策成效不彰的原因相當複雜，不僅受到政府機關與民眾的態度、行為的影響，更多的是外在環境因素的限制。若政府希望民眾願意為了環保而主動放棄原有的便利生活習慣，則必須要改變其策略模式，以提供更多的經濟誘因，而不是僅仰賴民眾的自發性行為。筆者在此提供三項政策建議，或可做為未來限塑政策的施政參考：

1. 將以價制量的概念推行到更多場所。
   以目前政策成果來看，以價制量的策略已取得了初步成效，至少藉由增加「店員詢問」以及「付費」的程序，能夠讓民眾思考是否真的有需要使用塑膠袋。而這樣的模式，預計也可以推行到更多地方，例如早餐店、傳統市場等大量使用塑膠提袋的場所。

2. 增加自備環保杯的經濟誘因。
   目前雖然許多店家皆有針對自備環保飲料杯的消費者提供折扣優惠（多為 2 元），但相比起一杯 40-80 元，甚至價格更加高昂的飲料來說，如此的優惠政策並不會產生激勵效果，讓消費者願意自發性準備環保杯，反而會覺得花 2 元繼續使用塑膠杯也無所謂。因此筆者認為，相關部門可以草擬方案，鼓勵店家自備環保飲料杯的經濟誘因，與飲料價格成一定比例。

3. 落實政策宣導與環境教育。
   因為目前並非所有大量使用塑膠製品的行業都有辦法被管制（通常是因為禁止所帶來的影響過於複雜且龐大），但針對不在管制範圍內的店家，也應該嘗試輔導，使其往限塑目標靠攏。本研究認為可以設定兩個目標作為努力方向：

• 除非消費者有特別要求，否則不主動提供一次性餐具。
• 改變店家詢問方式。以飲料店為例，用「手拿可以嗎？」的方式來詢問消費者，會比「您需要塑膠袋嗎？」更具有正面的引導作用。

然而，以上兩點目標並不能期待店家自動自發完成，政府方需適時搭配政策宣導與環境教育，才能讓店家認同並願意配合。

最後，一項政策是否能推行成功，不能僅針對單一面向進行管理。除了限制消費者行為或是改變生活習慣之外，政府如何鼓勵企業改變商業模式、打造出有利於循環再利用的環境等，也是影響限塑政策執行成效的重要因素。唯有從社會各面向著手，才能真正改善我國過度依賴一次性塑膠的環境。

[1] Microplastic，又稱塑膠微粒，指直徑或長度少於5毫米的塊狀、細絲或球體的塑膠碎片。

註：文章所提訪談對象為作者之研究報告，題目為「我國限塑政策分析」：分析我國為什麼限塑政策成效不彰，訪問了政府以及環保團體的看法。訪談對象與時間列表如下：
1. 台灣零廢棄協會研究員；訪談地點：臺灣大學社會科學院（2021/12/15）
2. 荒野保護協會 減塑小組； 訪談地點：Google meet線上訪談（2021/12/17）
3. 環保署回收基管會技正；訪談地點：電話訪談（2021/12/20）

參考資料

Barnes, D. K. A., Walters, A., & Gonçalves, L. (2010). Macroplastics at sea around Antarctica. Marine Environmental Research, 70(2), 250-252. 

Mallory, M. L. (2008). Marine plastic debris in northern fulmars from the Canadian high Arctic. Marine pollution bulletin, 56(8), 1501-1504.

Phoebe Weston (2019). Plastic bags were created to save the planet, inventor’s son says. Retrieved October 17, 2019, from https://www.independent.co.uk/climate-change/news/plastic-bags-pollution-paper-cotton-tote-bags-environment-a9159731.html.

Martin, A., Armijos, M. T., Coolsaet, B., Dawson, N., A. S. Edwards, G., Few, R., Gross-Camp, N., Rodriguez, I., Schroeder, H., G. L. Tebboth, M., & White, C. S. (2020). Environmental Justice and Transformations to Sustainability. Environment: Science and Policy for Sustainable Development, 62(6), 19-30. https://doi.org/10.1080/00139157.2020.1820294 Whitton, J., Brasier, K., Charnley-Parry, I., & Cotton, M. (2017). Shale gas governance in the United Kingdom and the United States: Opportunities for public participation and the implications for social justice. Energy Research & Social Science, 26, 11-22. https://doi.org/10.1016/j.erss.2017.01.015

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