文：啊玄

選舉期間，政治人物喜歡端出政策牛肉，人民往往會先看到光彩奪目的一面：有時候是產業園區、重大建設，搭配上「增加就業人口、促進觀光發展」等聽來讓人充滿希望的願景（或「大餅」？）；也可能基於能源轉型或環境保護政策，而劃出一部份區域作特定使用。不過，有光就有影，雖然這些實質計畫可能讓某些土地有更多的發展性（或開發價值），不過，也可能限制了某些土地。最極端的，甚至完全剝奪了所有權。

不論是哪種政策布局，只要落在土地上，就會變成既有空間權利的調和與再分配。如果有些土地的使用可能將「不如以往」，為什麼被限制的人與土地，就理所當然應該要承擔國家給予的限制呢？

我們可以先想想：土地的使用限制到底是「義務」還是「犧牲」？

土地的使用限制主要分成兩個向度：使用方式和使用強度。這通常是「同一件事情」，因為在土地使用分區管制之下，編成不同的區（第A種1區）同時也表達了不同的使用方式和強度（比方說俗稱的住三、商四）。當然，我們在社會中一起生活，有些共同的需求不得不存在，像是道路、公園、體育場，到焚化爐、屠宰場、墳墓等等，都屬於公共設施，由政府放在適合的地方。

但是，有些公共設施是政府預期未來要使用，比方說，有塊土地現在上面有蓋房子，但政府覺得應該要開闢成道路，當政府先在計畫內「標出來」但還沒有取得的話，私人土地就會很不幸地成為公共設施保留地，使用上立刻受限，即使所有權人可以繼續做土地受限制前的使用方式，或改為比現在妨礙指定目的更少的使用方式，不過需用土地人長期不徵收的結果，實際上就讓地主們比他人「承擔更多」。不過，為什麼長期作為公共設施保留地的地主就「承擔更多」、編為工業區土地的所有權人卻沒有比商業區「承擔更多」？「承擔更多」究竟所指為何？

我們必須理解，土地做為財產的一種，其實財產權包含了「社會義務」。土地既然不可能懸空，一定和其他土地相鄰，土地之間的使用如何不要互相影響就非常重要。

〈民法〉規定了「水平的」相鄰土地的所有權人之間必須負擔的權利義務，例如：袋地通行權、越界建築、避免鄰地損害等相關規定；人民給予國家統一分配與調和空間的權力（a.k.a.地政領域所謂的「計畫高權」，在一定空間範圍內的土地「垂直的」，在規劃原理、計劃法制的限制之下劃設土地使用分區，比方說〈都市計畫法〉第三、四章就明確的指出使用分區應該要達到甚麼目的、公共設施要配置在計畫的甚麼位置，透過政府制定的「計畫」創造寧適性，讓人們不需要先看誰的拳頭比較大，就可以既不互相干擾，又保有一定自由度的共同生活。

簡而言之，我們不能想怎麼就怎麼用，我們在行使財產權時不能「違反義務」。至於「社會義務」到底要多強，其實每個國家不一樣，比方說德國的法制就對營建與土地使用的自由非常嚴格，換句話說，財產權之內容仰賴立法者來決定，而「土地使用分區管制」在臺灣屬於「警察權」，是社會義務的範疇，也就是說，「使用分區管制」之下土地強度使用差別是「應該」的。

儘管憲法23條寫著「為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益」的情況可以作為限制財產權的依據，並不等同於國家可以對人民財產權的限制「予取予求」，否則這些抽象概念很容易成為政府濫用權力的藉口，直接忽視比例原則，讓人民的財產權無從保障。

在自由使用的另一端，當公權力剝奪、限制所有權已經超過人民應該容忍的義務，而且與他人相比，「既不平等、又限制嚴重」，就會構成「特別犧牲」，其中最典型的就是土地徵收。是想，政府在農地上規劃科學園區，原本的農民不但沒有能力進入工廠工作，土地還變成別人的，真是「爽到你、艱苦到我」，國家當然有義務給予補償。而且，補償不會因為「給很多、讓所有權人發大財」就合理化徵收，誠如學術界常說的「唇齒條款」：無補償，何來徵收？

但是，也不是每一種限制都跟徵收一樣那麼極端。有沒有一條「跨過就達到」的「線」，來判斷社會義務和特別犧牲的「邊界」？很抱歉，沒有。因為計畫的手段和目的太多元、太多樣態了！舉2個大法官重要的解釋來看：

• 第400號解釋針對「成立公用地役關係的既成道路」表示：「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償。」如果因為政府沒錢就可以不徵收，會違反平等原則。

• 第564號解釋針對「騎樓設攤」表示：「就私有土地言，雖係限制土地所有人財產權之行使，然其目的係為維持人車通行之順暢，且此限制對土地之利用尚屬輕微，未逾越比例原則，與憲法保障財產權之意旨並無牴觸。」既然目的正當、限制又輕微，所有權人應該要忍受。

「特別犧牲」從學界的諸多見解、歷來大法官釋字內容，我們只能盡可能地找「參數」來綜合評估後，作為每個個案的判斷。誠如學者陳立夫教授參採日本學說的綜合判斷說提到，判斷標準包含了「目的、手段、損失程度、限制強度」等等因素，以做為是不是特別犧牲的綜合評估標準。

遇到限制，我們可以從「特別犧牲」、「信賴保護」、「計畫法制」來著手

土地的限制主要來自於「計畫」和「手段」（舉例說明：國土計畫、區域計畫、都市計畫是「計畫」；徵收、重劃、都更是「手段」）。我們可以試著從「特別犧牲」、「信賴保護」、「計畫法制」三個面向著手檢視，在國家「合法」的前提下，有沒有填補、「補償」財產損失的可能：

第一個是銜接前段所述，有沒有「特別犧牲」的可能。既然我承擔的超過我應該承受的義務，國家就需要提供我損失補償。值得一提的是，釋字747號針對「興辦事業穿越私人土地上下」提到「然國家因公益必要所興辦事業之設施如已實際穿越私人土地之上空或地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，卻未予補償，屬對人民財產權之既成侵害，自應賦予人民主動請求徵收以獲補償之權利。」

該解釋的價值在於它強化所有權人的「特別犧牲」後，並進一步擴充了人民的補償請求權（當然，也有一些學者認為，國家沒徵收就用，根本是侵權行為）。即使行政實務上一直都採取「無法源、無補償」，釋字747之後，行政體系也該開始頭痛如何面對人民本身具有的「公法上權力」。

第二個是「信賴保護」。就跟談感情一樣，「我是那麼相信你，你卻扭頭就走」，我們依照法律使用，反而因為「信賴法律」發生損失，如果不補償，誰還願意遵守法律呢，這就是所謂的「法安定性」。不過，也不是只要修法、改計畫，國家就應該提出補償，畢竟「時空背景不同」，法律、計畫都需要與時俱進。因此，只有在所有權人的行為「具有信賴保護」的要件，也就是「信賴基礎」、「信賴表現」，且「信賴值得保護」，國家確實應該要出手填平損失。舉個有名的案例：當初101大樓在興建的過程中，政府已經核准建築執照，蓋到一半民航局跳出來說，抱歉喔，你們樓蓋出來太高影響飛航安全。當時市府、廠商直接發瘋：政府建照發都發了、地都挖了，怎麼辦？如果當時真的市府摸摸鼻子認栽要求變更設計、降低高度，廠商絕對可以主張：我相信建照、我花錢蓋房，而且我也沒有騙人或提供錯誤資料，「政府應該依照信賴保護原則給我補償」。

〈區域計畫法〉轉軌〈國土計畫法〉的制度在補償（〈國土計畫法〉第32條）設計，就融合了特別犧牲、信賴保護和「社會性補償」（國家「沒欠你」，但基於政策上給人民照顧，還是補一些金額，即〈實施國土計劃管制所受損失補償辦法〉第11條第1項第二款「災害類型環境敏感地區土地」）。

第三個是從計畫本身去挑戰。在釋字742號解釋雖然沒有推翻過去對於都市計畫的法律定性，依然提出了「具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟」，並且催生行政訴訟法「都市計畫審查程序」專章，都市計畫從此可以從「計畫程序、上位法源與計畫、利益衡量、計畫裁量」來挑戰，而且也確實有成功案例，例如高等行政法院認為，新北市政府在做計畫檢討時，沒講畫設迴轉道需求的理由，就把工業區變成道路用地，不只用路計畫和現況脫節，甚至進一步要求提供相當於次要道路寬度的迴轉道中央分隔島，因此法院判決計畫無效，請市府做好「基本調查」與「分析推計」後再來談計畫。（北高行111年度的鴻運瀝青公司案判決都市計畫無效）。

總而言之

前面我們提到的計畫，多屬於「綜合計畫」，與其相對的「部門計畫」則是由各個部門基於事業需要所做的計畫，綜合計畫就是調整部門計畫空間使用的平面。我們不得不承認，「計畫」跟法律就是不一樣，明明都有法效力，但是「計畫」因為目的自由、手段自由，「彈性」就是計畫的最大特色，所以過往在判決實務上都會因為「尊重專業考量」讓民眾撞得頭破血流但一無所獲。

財產權填補的範疇，就最極端的土地徵收來說，行政實務上強調「客觀、公平、妥當」、就「受損害」部分進行財產權性質的「相當補償」，能不能走到以「生存權」為出發的「完全補償」，不只需要社會共識，也需要行政單位願意質行，還有很長的一段路要走。無論如何，當計畫落地所生限制，該不該忍受、能不能請求、補償多少，我們必須拆開來按照各自的構成要件逐一比對、論述，但計畫已經不再是不可動搖，當權益受損，或許我們可以去試著挑戰，畢竟，不是所有事情都要由自己扛下了所有，對吧？