文：廖桂賢（本篇文章轉載自鳴人堂）

 

隨著柯P上任，社子島的開發議題再度受到公眾關注。社子島該走向什麼樣的未來？這個問題不只是地方事務而已，因為其特殊的地理位置和社經歷史脈絡，也應視為台北市整體都市計劃，以及水岸整體空間規劃的一環，需要大眾一起來關心。

但是，無論是在媒體上掌握話語權的民代與部分社子島地方人士，或是市府，都顯得太躁進：一方不斷要求盡速開發，另一方則不斷承諾盡速開發。社子島所面臨的困境的確必須盡快解決，但該如何解決，「開發」不該是唯一解答；問題應該解決，解決方案卻不能草率。

▎沒有回答的問題：為什麼要開發？ 

媒體針對社子島的討論，主要呈現兩個面向。其一，是關於社子島該如何開發，焦點集中在台北市政府手上的三個開發方案。第一個是郝龍斌政府時代已擬訂的所謂的「台北曼哈頓」計劃，但被現任的柯文哲市長認定「不可行」；新政府於是於2016年4月3日發表的「2050台北未來大改造」影片中，另外提出兩個詳細內容仍未知的方案：「運河社子島」以及「生態社子島」。

無論各方案內容如何，市府「希望社子島的開發加速，早日解禁」，也就是說，社子島的開發在勢在必行，問題在於如何開發而已。副市長林欽榮曾提出「與水共生」的規劃概念；都市發展局局長林洲民則表示他喜歡「中度開發」。

社子島議題在媒體上另所呈現的面向， 則是該地的悲情，如《商業週刊》〈幫台北背44年十字架的小島〉此一報導，又如民視「漂盪‧社子島半世紀」（上）、（下）的專題節目等等，皆以「殘破」、「看不到未來」、「時空停止」、「連一間便利商店都沒有」……等形容詞明示或暗示社子島的落後。而加諸於社子島上的禁建／限建政策，則被直接或間接示意是造成其窘困落後的元凶。在社子島議題的討論中，一方面，媒體灑狗血地強化社子島的悲情，另一方面，市府拋出開發方案，並不斷承諾會儘快決定開發方案。兩相強化的結果，產生了「只要開發就可以終結社子島的悲情」的錯覺。

之所以說是「錯覺」，是因這邏輯似是而非。在相關討論中，一個應該要問的基本問題，卻被完全忽略，那就是：為什麼要開發？更精確一點地問，則是：開發「如何」解決社子島目前所面臨的問題？這個問題被忽略，顯示太多人毫不懷疑地假設，開發就是社子島的解答。

而某些對社子島的形容詞，例如「不像台北市的台北市」、「台北市最後一塊處女地」，強調社子島位處首都卻無首都之樣，明示或暗示社子島之異樣，因此開發乃當然。甚至有民代認為社子島常年被限制發展是「資源閒置浪費」。再再地呈現台灣社會對開發依舊充斥著盲目信仰。

 

▎更多的房地產可以解決問題嗎？

「開發」（development）這個字可以有很多解釋，但在台灣不外乎是指房地產開發，說直白一點，就是蓋更多、更高、更寬的房子和道路。目前在檯面上的三個社子島開發方案，不管是低度中度或是高度開發，哪一個沒有在社子島上加諸更多的房地產？但更多的房地產開發，能夠解決社子島目前所面臨的問題嗎？

台灣人從小就被洗腦，以為起樓開路就等於繁榮、等於生活水準的提升。但我們必須知道，「開發」並非地方發展的「目標」，不過是提升生活水準的「手段」而已，而且並非唯一手段。台灣整體而言早已具備相當的生活水平，然而，許多政府與民眾仍走不出開發迷思，錯把手段當目標，竟連生活水準最高的台北市也不例外。近年來，全台各地許多號稱促進地方繁榮的開發案，因開發後地價、房價上漲，繁榮了少數財團和地主，卻逼走了多數在地居民，不但沒有提升原居民的生活水準，反而造成他們的災難。

社子島福安里里長說，社子島「有房無地、無房無地的人好多」；柯文哲市長指出，社子島中低收入戶所占的比例是台北市整體平均值的三到四倍；曾在社子島進行研究的博士生投書指出，社子島有近50%的中低收入戶、超過70%的弱勢家庭。無論是副市長關注的規劃概念，或是都發局長在乎的開發密度，都是重要課題，但卻是次要問題，唯有先回答「開發倒底如何解決社子島困境」的問題，針對開發概念、密度、具體方案的討論才有意義。

嚴格來說，社子島早已是開發狀態，只是開發強度相較於台北市其他地方低。任何點知識的人都可以想像，有著絕佳水景的社子島，一旦進一步開發，無論是如曼哈頓般高密度的林立高樓，或是低密度的低層住宅，都很可能成為有錢人才能享受得起的豪宅社區。

開發能夠解決問題嗎？這個問題，除了社子島居民該問，作為納稅人的台北市民也該問，站在監督立場的規劃設計專業者更不能不問。市府也不能不說清楚講明白，不能再混稀泥地假設開發就能解決問題，必需對社會具體說明開發案如何能夠創造多贏、如何能夠改善那些「有房無地、無房無地」的社子島居民的生活，避免重蹈過去許多開發案的覆轍。

毋庸置疑，社子島的現狀必須改變，但在我看來，社子島並不需要開發，開發社子島對台北市整體而言也沒有必要。接下來，且讓我從規劃設計必須進行的「雙向操作」，來說明社子島開發的（不）必要性，並探討社子島的未來發展的合理定位。進行任何規劃設計，都應該同時顧及兩個方向的視野：「由上往下」與「由下往上」。社子島的發展定位或規劃概念，必須透過這樣的雙向操作來討論。

▎宜居的田園社子島

首先，讓我們將社子島放在台北市整體都市計劃的大尺度內，「由上往下」來檢視其開發的必要性。因為開發代表著提供更多的建築物，因此在這裏我們得問：台北市需要更多的建築物來容納更多的人口嗎？

我們知道，台灣正面臨少子化的趨勢，即便人口仍然持續上升，但平均年增長率越來越低，在民國八十九到九十九年期間，年平均成長率只有0.4%，台北市的常住人口數則是增加1.2%（資料來源，出處）。但同期間，台北市的住宅卻增加了10.9% （資料來源，出處），但在2013年底，其空屋率約是7.55％（資料來源）。也就是說，住宅提供的速度遠大於實際居住需求，每十三間房屋就有一間閒置，是大量的資源浪費。在這樣的情況下，有必要開發更多的房地產嗎？

台北市的土地需要長出更多建築物嗎？這個問題也是價值觀和居住品質的問題。台北市的人口密度為每平方公里9,770人，相較於十年前更加密集，也是全台灣密度最高的城市。都發局提出了「宜居台北」的規劃目標，相信是台北人期盼已久的價值，但台北欠缺的、也是宜居城市最重要的特質之一，就是擁有大量的公園綠地。

幾個全球公認的宜居城市，例如溫哥華，墨爾本、蘇黎世、柏林等，都擁有大量高品質的公園綠地，讓城市得以順暢呼吸。整體而言，台北市的開放空間嚴重不足，難道我們還再塞進更多的建築物，讓她更加擁擠嗎？正因為社子島沒有首都的樣子，保持她那「不像台北」的田園風貌，對台北市而言更為重要，且可在柯文政政府的「田園城市」願景中扮演重要的角色。為了讓台北市邁向宜居城市，社子島不該進一步開發，而應該維持農業為主的低度土地使用。田園社子島，不代表就得落後、殘破，社子島本身也可以很宜居。

 

生態要塞社子島

接著，讓我們將社子島置於台北水系的地理脈絡中，繼續由上往下來檢視社子島的定位。台北市的主要水系有淡水河、基隆河與新店溪，城市與河流之間多被堤防與防洪牆隔離，河岸水泥化嚴重，堤外高灘地的河濱公園，多充滿人工設施及硬鋪面，幾乎毫無生態可言。社子島是台北市水岸的一部份，位於淡水基隆兩河匯流處，淡海水交會處，界於不同生態系統之間，處於極為重要的生態位置，是一個「生態要塞」。

都市河流的健康，是生態城市的重要一環，而都市河流的價值不只是「水岸」，或是為房地產提供「水景」，河流本身這個生態系統，河中的多樣生物，才是河流最重要的價值，為人類不可或缺的生態系統服務。如果作為生態要塞的社子島進一步開發，對已經不健康的淡水與基隆河生態，將會造成更大衝擊。因此，社子島不但不宜開發，甚至應該要恢復其生態與水文功能。

當前，世界上許多城市已採取行動，積極增加其都市生態多樣性，修復位於都市建成區的河流。台北市作為台灣的首都，豈能不跟上時代，採取具體行動，邁向生態城市？

要找回健康的河流，水質整治、河道修復都不足夠，還需要讓河川恢復自然水文動態，特別是氾濫。河川需要泛濫，才能維持正常的生態功能，支持河川生態多樣性，因此，洪氾平原生態復育（floodplain restoration）也成為近來河川復育的重要趨勢。例如，慕尼黑市區的伊薩爾河（Isar River） 或是新加坡碧山公園的加冷河（Kallang River in Bishan-Ang Mo Kio Park）是國際知名的案例，兩者都結合了生態復育與水患治理，不但還給河流泛濫的空間，也是廣受市民喜好的休閒、親水、生態教育空間。社子島目前低度開發的狀態，提供了進行類似生態復育的絕佳機會，讓整個都社子島發揮生態功能，為台北市創造一個人與河流可以和諧共存的生態社區。