文：環境資訊中心 陳文姿報導
前言：全國農地在1975年1986年間編訂特定農業區、一般農業區，並實施土地使用管制，並對代表優良農地的「特定農業區」加強管制，以維持農地農用[註1]。這項劃分至今超過30年，與真實現況有不少差距，部分「特定農業區」已被工廠占用或遭到汙染，也有部分「一般農地區」反而保存良好，現況大幅改善。
為修正過去農地運用的缺失，讓國土規劃與運用步上正軌，內政部有意檢討變更農地使用分區，以「農地資源條件」為準則，保護「現況」優良的農地不再被任意開發。這意味著，大規模的農地使用分區變更即將展開。
清水農地也曾面臨開發威脅。照片來源：公共電視「我們的島」。
從相思寮農地、大埔農地、航空城農地的徵收案，到經濟部的一般農業區裡的違章工廠合法化的公告，每每一項農地的劃分，都牽動人民的權利、龐大的商業利益，卻看不出全國農地的永續規劃，內政部希望能改變這種狀況。
內政部以全國糧食生產安全為前提，將農地總量設定在74 萬至81萬公頃。並以農地現況調查資料，針對41萬公頃優良農地進行使用分區管制。據內政部估計，影響範圍近數十萬公頃農地！這是自農地分區劃設三十多年來，最大一波的土地使用分區變更計畫，將引發多大的風暴，目前不得而知。
這項計畫已在緊鑼密鼓的進行中。規劃這次土地使用分區調整的法源是全國區域計畫修正案（草案）。內政部預計年底前可完成法制程序並公告實施。屆時，各縣市政府僅剩六個月時間完成分區變更。
農地與工廠、房舍夾雜是台灣常見的現象 攝影：陳文姿。
阻止農地流失 ： 總量管制＋分類分級管制
依據行政院主計總處2014年的研究報告，1990~2010年間，臺灣地區耕地面積由89 萬公頃減少至81.3萬，20年間減少7.7萬公頃，其中，近10 年平均每年遞減 3 至 4 千公頃。
台灣地區更地趨勢圖 圖表來源：行政院主計總處2014年研究報告(我國農地運用與變遷之研究。
根據農委會調查資料，全國優良農地面積約41萬公頃。內政部綜合計畫組組長林秉勳憂心地說，「每年4千，百年就40萬，這樣下去，幾個世代後，優良農地可能就沒有了」。
2011年全國糧食安全會議，定下將農地需求總量納入國土規劃，並依農地分類分級原則，劃設優良農地的結論。此結論經行政院備查，內政部據此，將農地管制納入最新的全國區域計畫修正案草案。
在總量管制方面，農委會研究報告曾計算出，在我國糧食完全無法進口的困頓情況下，全國農地總量至少須維持74 萬至81萬公頃[註2]。內政部以此做為總量管制的目標。
在優良農地的加強管制上，則參酌農委會2012年度起辦理的農地資源分類分級調查資料，該項調查將農地分為四級（簡稱為農一、農二、農三、農四）。內政部預定將最優良的農地「農一」劃入「特定農業區」[註3]，並納入第一級環境敏感地區。以後僅允許農用，不允許使用分區變更。
全台灣農地資源分類分級成果(2014年)。圖片來源：地球公民基金會。資料來源：營建署。
不敢面對的數字：數十萬公頃農地的風暴
農委會從2012年開始，針對15個農業縣市的農地進行大規模的農地資源調查盤點，之後持續更新資料。根據2014年調查成果，全國優良農地約佔41萬公頃。內政部以此設為加強農地管制的目標值。
但是，內政部最新的土地分區資料卻顯示，已劃設在「特定農業區」的農地僅有33萬公頃[註4]，距離目標差了八萬公頃之多。也就是內政部必須從一般農業區，或其他分區的農地，找出八萬公頃，變更為特定農業區。
八萬公頃有多大？桃園航空城區段徵收面積是3,155公頃，台北市面積是2.6萬公頃，八萬公頃大約台北市的三倍。但是，這項調整牽涉的不僅僅是增加特定農業區面積而已。
首先，已經被汙染、或是被大規模違法使用的特定農業區會先被剔除，改成一般農業區或其他分區。這意味著，要有更多的土地被劃入特定農業區，才能補足41萬公頃的目標！
內政部營建署綜合計畫組估算，本次變更的規模將高達數十萬公頃，是30幾年來的最大規模變更。
受影響農戶會有多少？由於台灣是小農型態，農戶平均耕地規模僅1.02公頃，以此估算，影響農戶將有上萬戶。但農委會企劃處副處長黃振德表示，這次農地調查並不是只針對農業區，而是針對所有分區通盤調查，要估算實際影響農戶數並不容易。
此外，黃振德也指出，這次土地分區變更中，原本位在特定專用區的前台糖土地，仍維持大面積農用的優良農地，也會將被納入特定農業區。這部分土地約有二~三萬公頃，所以，對個別農戶的影響規模會比預期少一些。
農地與工廠、房舍夾雜是台灣常見的現象 攝影：陳文姿。
農地流失危機 保護農地應有配套措施
這項變將更有不少的阻力。對想出售農地的人而言，一旦被劃入特定農業區，農地將難以出售作為非農用，土地價格就會降低。
在時程上，全國區域計畫修正案已進入最後階段的法制程序，預計年底前可送行政院備案，屆時，各縣市政府僅有六個月時間完成使用分區變更。
以如此的時程加上變動的規模，對於憂心國土維護的人，台灣已經慢了許多年了[註5]。但土地管制對於農民的影響甚鉅，卻又不得不細加斟酌。
為減少阻力，民間團體台灣農村陣線副祕書長陳平軒認為，推動這項政策需要充分的溝通。政府應拿出足夠的證據與說明，讓民眾了解事先規劃的重要性。民眾即使心理不樂意接受，卻也無法質疑其必要性。
但陳平軒也指出，說服民眾不能單憑「為了全國農糧安全」之說。農委會應拿出具體配套措施，讓農地保存是有誘因的，才能減少阻力。
立委蔡培慧認為，過去，就是因為我們沒有正視問題，才任由農地持續流失。這問題不能等了，政府民間應盡早開始討論。（環資系列報導，接續閱讀〈分區分級如何變？ 資料不公開〉）
※ 附註
- 全國農地在1975年1986年間編訂特定農業區、一般農業區，並實施土地使用管制。（資料來源：內政部地政司非都市土地編定與管制）。全國區域計畫中，管制農地主要靠土地使用分區。「特定農業區」代表優良農業用地，作為國內重要糧食生產基地，原則上不同意變更使用；「一般農業區」的管制強度較弱。
- 農委會委託（林國慶）〈估算我國潛在糧食自給率及最低糧食需求之研究〉計劃在完全無法進口糧食的條件下，要維持國民每人每日基本熱量及營養結構，我國必須保留農地面積74 萬至81萬公頃。
- 都市計畫農業區及國家公園均不納入檢討變更範疇。
- 內政部2015年非都市土地使用分區編定資料。
- 國土規劃的概念從1983年開始，但國土計畫法在2015年才完成三讀，2016年一月公告實施。由於相關法規仍制訂中，目前主要管制仍以全國區域計畫為主。直到2022年「國土功能分區圖」完成公告，《區域計畫法》的調整納入國土計畫，由《國土計畫法》取代，《區域計畫法》將不再適用。
由社團法人台灣環境資訊協會成立，是一個為環境大小事發聲的獨立媒體，不隸屬任何黨派、企業或個人。我們相信提供真實而全面的資訊、創新且富建設性的行動方案，人們必能運用天賦的理性，展現其具體作為。我們用文字、聲音、影像…等各種媒材和媒介，為環境發聲，只為喚起更多關懷，凝聚更多力量，共同為我們下一代留住這片美麗的風景，與安身立命的家園。網址：http://e-info.org.tw。
《環境資訊中心》是由財團法人自然保育與環境資訊基金會成立的非營利網路媒體，自2000年起，我們致力於提供全面的國內外環境報導，期許能替沒有選票的山林、海洋、土地發聲。
我們相信，任何行動都源自於「知道身邊發生什麼事」開始，唯有資訊公開、普及，並透過社會大眾參與，方能促進人與自然和諧，臻至永續發展。