文/圖：蘇雅婷
誰是局外人？誰把原住民與部落當成局外人？
凱道上抗議原住民族劃設辦法的靜坐活動，已進入第130餘天，亞泥採礦擴權與齊柏林之死，再度將原住民族地區的開發爭議推向另一個高峰，這場跨越族群與土地，處理時間與空間轉型正義的戰局，表面上像是「私有土地」該不該被劃入傳統領域的爭議，真正隱含的卻是土地使用的價值差異與利益紛爭。因之，諮商同意權所涉及的範疇，不單是轉型正義的一環，更觸及土地使用的公共性與選擇性，誰有對該土地的定義權與決定權，便是這場「沒有人是局外人」混戰中最大的紛爭。
個案總是檢視法律與政策最赤裸的工具。行政院原住民族委員會宣稱傳統領域只劃設「公有地」是「先求有，再求好」，但該同意權的內涵為何？是否納入行政程序的標準化作業流程？何時執行該同意權？至今仍舊規定模糊。於是乎，諮商同意權變成是原住民族不斷要向官方競奪的權利，有實力的部落，尚可在行政程序中介入發聲，沒實力的部落，諮商同意權就形同虛設。
筆者身為一位居住於台東的漢人，因機緣巧合，有幸與卑南族卡大地布部落在傳統領域的議題上共同合作，近日洽好發生知本溪疏濬爭議，疏濬與堆沙地點就位在卡大地布聚落下方河階，這是官方經常性執行的標案，從程序正義、從防災、生態與自然資源使用角度，正好可以檢視原住民族的諮商同意權，是如何被官方行使的。
生態浩劫式的疏濬：稀有植物消失、生態敏感濕地破壞、侵害部落傳統領域
筆者是荒野保護協會台東分會「知本濕地棲地保育小組」召集人，自2015年4月起，開始與卡大地布部落共同合作保護濕地。5月28日，筆者與台東縣野鳥學會會員一起做知本濕地鳥類調查時，突然發現台9線至台11線公路新舊知本橋間的知本溪北岸，正在進行疏濬堆沙工程。令人訝異的是，該地幾十公頃舊河道地景幾乎被怪手推平，稀有易危植物「琉球野薔薇」因此消失，「野生台東火刺木群」也被鏟剩兩棵，讓人痛心。
該地是卡大地布部落稱為Sakan（撒幹）的傳統領域，是廣義知本濕地範圍中，生態維持最完整區域。此處難得還維持舊河道樣貌、地景多層次、屬「稀樹草澤林相」、迥異於東側知本濕地年年被燒命運，是許多稀有瀕臨絕種物種夜棲地與繁殖地，如一級保育、瀕臨絕種鳥類黃鸝，和二級保育的台灣畫眉、環頸雉、烏頭翁和小燕鷗。也是夜鷹、燕鴴、棕三趾鶉、棕扇尾鶯、黃頭扇尾鶯、灰頭鷦鶯和褐頭鷦鶯等倚賴灌叢維生的物種繁殖地，堪稱是知本濕地最後的秘境，具有高度生態觀光價值，無奈卻被一夕鏟平。
從知本溪河床挖沙運往Sakan堆置的工程為「知本溪河道改善工程」，工程費為1850萬元，施工期自5月25日至9月25日止。這個以疏濬保全人民生命財產安全之名的工程，看似常態，卻潛藏諸多不當的整治規劃，於是乎，筆者發動荒野知本濕地小組和卡大地布部落分別討論因應對策，在6月2日和6月7日與台東縣政府建設處水利科等相關單位進行兩次現勘協商，要求台東縣政府依照原住民族基本法第21條諮商同意權程序辦理，並且必須保全Sakan地區僅存的台東火刺木，重新檢討過往可能涉及破壞生態的疏濬規劃，重新思考避開生態敏感區域，妥善規劃砂石堆置區。
6月2日，荒野台東分會在協調會中，發表聲明 (粉絲頁連結)指出，位於Sakan的稀樹草澤區，在生態上至少有四個重要意義，包含：
一、這裡是知本溪舊河道生態的縮影，以琉球野薔薇與台東火刺木等稀有植物灌叢為代表，就物種與基因層次有必要保存。
二、這裡是潛山生態系與濕地生態系的交界，有生物移動廊道的意義，知本濕地的野豬和鼬獾都有通過此處移動的紀錄，同時又是鳥類棲息（例如保育類烏頭翁）與繁殖（例如保育類環頸雉與黃鸝）的所在，就生態完整性與多樣性上有必要保存。
三、此範圍是卡地布傳統領域Sakan，也可能是未來觀光規劃下的重要景觀資源，就文化意義與經濟價值上有必要保存。
四、目前大面積推平已經造成無可挽回的傷害，但尚可視為介入規劃與復育的契機，倘若堆置土石，外來種植物必然強勢入侵，將是永久性的荒蕪，成為河川整治的陪葬品。
這四項生態意義的總結，除來自棲地調查的生態專業見解外，其地景空間的歷史詮釋，則是卡大地布部落耆老，歷經歲月長河的親身見證。日治時期，卡大地布部落被遷移到現今所居位置後，利用Sakan緊鄰在部落旁河階地形，與知本溪舊河道與河床共存，進行漁獵與耕作，根據部落出版的「心知地名」～卡大地布部落文史一書記載，台東火刺木就曾是部落孩童放牛時的零嘴，書中並且譴責漢人將其盜採成為園藝植物販賣，至今在卡大地布的傳統領域上已經很少見到野生台東火刺木了。
「台東火刺木」是台灣特有種，僅分布在花蓮、臺東、屏東低海拔的河床地區，樹型優美，近年野外常見濫採行為，加上低海拔河床棲地具開發壓力，已不易在原生育地上發現台東火刺木生長。台灣植物紅皮書初評名錄中將其保育等級列為易受害（Vulnerable, VU），即依分類群在中期內將面臨於野外絕種之威脅，環評植物生態評估技術規範更將它列為「一級特稀有植物」，依環評規定，當此類植物出現於施工範圍內時，應立即停工，如在施工前已評估發現時，應考慮開發基地範圍之修正（變更計畫）。從生態與人文角度，台東火刺木和琉球野薔薇生存於知本溪舊河床至今，存在著過往荊棘植物能與梅花鹿和水鹿共存的演化意義，是卡大地布族人和台東居民重要的景觀資產。
過去，政府在知本溪北岸興築堤防，將地表河道固定在堤防內後，Sakan下方的土地就被政府強制收回用作「知本綜合遊樂區」開發計畫用地。該計畫因開發商未履約而宣告失敗，所佔285公頃連同知本濕地範圍的基地，正面臨設置棒壘球場和太陽光電開發爭議。台東縣政府又在未事先告知情況下，逕行將知本溪疏濬的河道砂石，堆置在生態豐富的Sakan，筆者見到被舊河道和灌叢林立地景，被怪手一夕推平，內心難過淌血，更遑論土地被剝奪三十餘年，卡大地布部落族人的心情了。
荒野保護協會和卡大地布部落一開始，先從「搶救台東火刺木」之名，要求台東縣政府和委託疏濬廠商必須變更疏濬設計。另一方面，部落內部不斷對話，在守護傳統領域主權、防災與生態維護上，找到需要立足堅守的立場。依照原基法第21條於105年1月4日發佈「諮商取得原住民族同意參與辦法」附件規定，「防洪排水、變更河川水道、疏濬河川及滯洪池工程之興建或擴建」屬於土地開發行為，「採取土、石、砂、礫、礦產或其他天然富源」則屬於自然資源利用行為，都必須取得原住民族的知情同意權。
比道歉更重要的事：嚴格要求地方政府落實部落諮商同意權的行使
台東縣政府和疏濬規劃廠商，在6月7日第二次協調會議中，曾退讓提議將堆沙高度從5公尺增為10公尺，以避開台東火刺木群地區。卡大地布部落幹部並未代言部落的諮商同意權，要求台東縣政府仍要補辦諮商同意權的程序。
在7月7日「知本溪河道改善工程」補辦原住民族同意權諮商會議程序前夕，部落會議主席林金德發表聲明指出，知本溪河道疏濬工程屬土地開發行為，對部落土地及自然資源權利確有侵害，也對居住或生活環境有著不良的影響，因而必須依照該辦法到部落諮商、說明及經過部落同意後才能開工，但縣府卻沒依法辦理。
當砂石堆滿了Sakan〈撒幹〉這片土地，將造成：
1.整個生態環境遭受嚴重破壞，無法再回復 。
- Sakan遍佈砂石，土地無法再使用或耕作。
3.當氣候乾燥刮起強風時知本的空氣將佈滿砂塵，影響生活品質至鉅。是否將挖出的砂石堆置於堤防前方來保護堤防，大水來時並將砂石沖至大海，用來養護海岸沙灘，防止海岸快速侵蝕。
為捍衛部落土地及自然資源主權，也為了維護居住環境及自然生態，希望部落族人能夠踴躍出席7月7日的諮商會議，並提出想法與意見。然而，知本溪疏濬工程目前並沒有因為諮商同意權未行使就暫停疏濬，Sakan仍持續被堆高的沙石佔領中，堆置沙石想必很難賣出去，此地生態未來勢必一片枯槁。但從這個爭取疏濬開發同意權行使過程，我們可以看到防災、生態與自然資源使用的協商對話過程，也是很重要的民眾參與政府決策的過程。
過去，在防災大旗下，疏濬工程對生態的影響，幾乎難以挑戰，又經常被壟斷在少數利益團體中。工程中之生態考量目前已是全國趨勢。立法院目前正檢討將生態檢核模式納入全工程作業中。而水利工程中生態檢核模式已在水利署、水保局之工程作業中執行。維繫生態價值與工程施作保護人民安全，並非具有衝突必要性，國內已有眾多案例證實兩者可兼容並蓄。
過去，部落是溪流沿岸生態資源的使用者與守護者，現今諮商同意權正好扮演如何與大自然共生的角色。一個小小的疏濬工程，就關乎到許多物種和人類生存的利益，在防災、生態與自然資源如何使用之間，有太多細節需要對話討論，需要生態檢視與防災檢視。「沒有人是局外人」的戰局，需要更多人投入在部落草根實戰的每個個案演練中，去淬鍊轉型正義和土地利用的實質協商。戰火很長，無論凱道或原鄉，無論原漢，一起深耕傳統領域轉型正義的論述和實踐吧。
荒野保護協會台東分會知本濕地棲地保育小組召集人
荒野保護協會台東分會知本濕地棲地保育小組召集人