參與式預算重回日常生活的聲音 – 以台中市與巴西愉港市比較

文:高紹誠

2015 年台中市政府領先全台灣縣市成為第一個由地方行政機關所舉辦的參與式預算。至 2017 年已有台北市、新北市、桃園市、台中市、及高雄市等 5 個縣市舉行參與式預算。由於參與式預算蓬勃發展,本文將對比參與式預算的根源地巴西 ─ 推行過程市議會如何尊重民眾的決議以及原因為何?本文透過台中與巴西推動過程的比較,來說明參與式預算符合各城市的脈絡,作出相對的呼應。重思參與式預算如何可能成為民眾發聲的工具。

2015 年 4 月林佳龍成為台中市首長,並在勝選感言中喊出「要做市民的市長」。該年 11 月推出參與式預算政策以落實民眾參與。目前台中參與式預算推行過程受地方議員及里長影響,推動情況不一。因此,本文希望透過參與式預算的發源地 ─ 巴西愉港市思考參與式預算的推動過程。

根據 Rualdo Menega (2001) 調查巴西屬於由下而上的性質。雖然市議員會挑戰民眾所形成的提案,但未做出破壞參與式預算決策,因為民意代表知道那是來自於高度公眾參與下的結果。本文將進一步分為兩部分探討其因素。


2016 年參與式預算由大學生所提出《人與動物共生計畫》,目前仍受當地里長影響無法執行( 筆者攝 )

巴西愉港市 – 由下至上的推動過程

1970 年代的愉港市受到當時巴西社會運動,民眾反抗政府的資源分配問題。他們連結過往公共資源分配以及公民權利,策動反對軍政府專制。1988 年後,工人黨贏得愉港市市長,然與其他政黨相比資源較少,且未掌握愉港市所屬的 Rio Grande Do Sul 州議會多數席次使得工人黨缺乏州政府預算足夠的提撥。

此時的工人黨仍握有 1970 年代社會運動勢力,即工會與天主教社群。他們藉由這些社會運動團體來創造自己的優勢。工人黨回應過去公共資源分配問題,將預算決策交給市民決定,形成我們所熟知的參與式預算。參與式預算在巴西並非一帆風順,該項政策仍受到反對黨勢力的阻擾。這些問題在往後十年皆被突破,原因在於由下至上草根組織運作。

工人黨在愉港市參與式預算操作,便是透過工會與天主教團體來散播這項消息,甚至進行社會運動促使參與式預算推動。例如 2001 年 Rio Grande Do Sul 州政府想要取消參與式預算,天主教團體仍給予社會運動上支持,使參與式預算可在 2002 年繼續舉辦下去。另外反對勢力曾在 2000 年發動法律訴訟,藉以取消參與式預算經費。這使得 MST (Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem) 及 MPA (Movimento dos Pequenos Agricultores) 組織發起社會運動,給與政治上支持。

台中參與式預算 – 由上而下的政策操作

前述巴西參與式預算推動過程,工人黨手段都帶有由下而上的意味 ─ 草根組織操作。回頭來看台中市參與式預算是屬於政策施政為主。筆者試從台中市政府都發局,及當時舉辦參與式預算民間團隊進行採訪了解其中差別。

新市長的選舉支票

2015 年 4 月林佳龍提出參與式預算,將參與式預算列入「城中城再生執行方案」當中,於台中市中區為試辦範圍。而真正推動原因,在筆者訪談台中市政府都發局得知:

「因為新市長上任,他很注重民意,所以他認為參與式預算是可以由市民直接發聲而提出來的公共建設,所以這符合一個市民的需求,而提出來的一個概念跟想法。所以我們才說,從 2015 年開始先試辦,先找一區來試辦。沒有因為什麼事件或問題,就是一個新的概念跟一個新想法。」(訪問,2017 /1 /26)

從上得知,台中市參與式預算較多來自於新市長想法,然此作法僅只是兌現選舉支票,這現象在筆者訪談民間委辦單位亦得知:

「台中確實的確是在這部分是缺乏的,因為參與式預算源自於市長說要做這件事。」(訪問,2017 /1 /18)

台中市參與式預算屬於競選承諾,在近年來民間委辦單位亦針對參與式預算進行檢討,台中市參與式預算也開始試圖理解此工具的歷史脈絡,擬定更詳盡政策施政的目的。

社區營造還是舊有勢力?

正當台中參與式預算與選舉事務緊密結合之下,民間單位盡力將參與式預算重回民眾。在筆者訪談民間委辦單位得知:

「我們在推一個新的政策,希望能夠抓住一些以往的東西,建構出一個延續下來的歷史脈絡,不是讓人家覺得說這是橫空出世的東西。希望能夠拉著一個根基點,像是可以拉的就是審議式民主,拉著它這個脈絡,然後在進入地方上,我們是希望能夠在社區營造這一部分,來去做一個立基點。」(訪問,2017 /1 /18)

審議式民主與社區營造成為台中市預算的下一步,這步是否成為鞏固舊有勢力開端?民間委辦單位對此問題亦感到擔憂:

「你拿到舊有勢力『認證』,在推行上會比較順利,可是這樣造成參與只是舊有的循環再複製,並沒讓原本比較少參政治的人,在政策當中有多一個發聲的機會。這也是我們團隊正在處理一個問題,試著去找平衡點。」(訪問,2017 /1 /18)

對此平衡點為何?又如何讓參與式預算重回民眾?本文認為台中參與式預算應重新走回日常生活,建立真正台中市參與式預算。

2016 年清水區參與式預算中被里長動員來的里幹事 ( 筆者攝 )

下一步 ─ 尋找台中的城市權利

Lefebvre 在 1968 年提出城市權利,將民主視為解救資本異化策略之一。Lefebvre 也提到城市權利並非簡單的參與與回到過去,而是要「正視城市裡真實的呼喊與需求」。城市權利一詞在半世紀後,2001 年巴西的城市法案中再次提到。然而巴西所提出的城市權利是延續巴西過往城市問題,即資源分配不均等問題而提出。這使得工人黨再次以參與式預算作為號召,仍可喚起源有社會運動組織援助。

美國政治學家 O’Donnell (1986) 曾在拉丁美洲民主鞏固進行評語:「民主鞏固不僅是審判過往施暴者的罪行,更重要的是現在的大眾從過去的權威學習到什麼」。參與式預算作為一種民主治理手段,必須要呼應過往城市問題,讓民眾知道參與式預算真正目的。參與式預算同時也是實現城市權利的手段,讓民主回應城市內部真正的呼喊與需求。是故參與式預算下一步並非僅拉攏舊有勢力,而是卸下所有身份進入城市空間中日常生活,從中尋找真正的社會需求以及底層民眾。

參考資料

  • Rualdo Menegat. Oct 2002. “Participatory democracy and sustainable development: integrated urban environment management in Porto Alegre, Brazil”. In Environment&Urbanization , Vol.14 No2: 181-230.
  • Aaron Schneider and Ben Goldfrank. Jan 2002.”Budgets and ballots in Brazil: participatory budgeting from the city to the State”.in IDS Working Paper149
  • O’Donnell.1986.Opening Authoritarian Reglmes.from《Transitions from Authoritarian Rule》, London.15-37.
  • Lefebvre.1986. “The Right to the City”.Trans and Eds by Eleonre Kofman and Elizabeth Lebas. Writings on CITIES: 147-159. New York.

封面照片為巴西愉港市 Porto Alegre (source: flickr#Andrei CC BY 2.0)


高紹誠
東吳政治所的混種碩士生,過去念法律系,但不想成為只會法律的法律人。目前從事社會科學跨領域研究,喜歡走入城市觀察新事物,以及吃點心。

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