全國之後,縣市之前,國土計畫的雜談

文:理查

最近幾年,在臺灣有件極為重大的事正持續發生,即是被內政部稱為寧靜革命的國土計畫。繼2016年國土計畫法通過後,全國國土計畫也在2018年上路。下一步,則是要在2020年以前推出縣市國土計畫,地方政府也因此緊鑼密鼓展開工作,以趕上國土計畫法訂下的期限。

筆者認為,全國國土計畫與縣市國土計畫兩者之間的關係,前者的角色比較接近全國通用的土地管理基本法則,除了訂下強制性限制使用的土地範圍外,剩餘的都是原則性指出大方向,指導其下的縣市國土計畫、都市計畫或鄉村區計畫。而這些尺度較小的土地規劃內容,才是與生活環境有關的環節。就像憲法制定了國民基本人權後就被高掛在牆上,反而是民法跟刑法最貼近日常生活,也實際對日常生活產生影響。

全國國土計畫在2018年上路(圖片來源:行政院

或許國土計畫真如內政部形容,是場「寧靜」革命。如果以「國土計畫」關鍵字在 Google 被搜尋的趨勢作為大眾關心這個議題的指標,可以發現國土計畫的關注程度不僅是低於它的前身「區域計畫」和比較常在新聞媒體上看到的「都市計畫」,也低於國民美食「滷肉飯」。可以看出,國土計畫這個被認為能夠重建土地利用秩序,影響未來20年臺灣國土發展的「大事件」,在大眾視線範圍所占的份量是相對少的。事實上,在近年就連都市計畫也被滷肉飯超越,固然是體現了民以食為天的道理。

這也不是需要特別擔心的事情,畢竟這些「計畫」的概念往往太過龐雜抽象還帶有距離感,無法貼近日常生活,本就難以融入討論。或許我們更應該關注的不是國土計畫本身,而是圍繞在它周邊的各種議題。包含目前環境資訊中心地球公民基金會所關注的「國土保育」、「產業用地」、「農地工廠」、「地方創生」等等[註1],它們的背後可以連結到「阿東的魚池」、「大埔事件」、「臺灣的隱形冠軍」、「青年回鄉」這些可以在媒體上看到的新聞標題,真實關係到大眾生活、休閒或就業環境的議題。然而,這些關鍵字在 Google 的搜尋量大約也只有「金山鴨肉」的三分之一等級。不僅令人擔心,我們是不是還少作了什麼,或是這些概念和用語依然太過抽象,依然距離日常生活太過遙遠?

值得慶幸的是,在縣市國土計畫逐漸開展之際,我們仍然有機會將國土計畫或它的相關議題帶入大眾的日常生活中,或者更進一步,將地方群體參與土地規劃的模式建立起來。筆者認為,地方級的國土計畫終極目標,不該僅止於劃定國土功能分區和使用地類別,更需要系統性地將參與空間規劃與治理的權力,還有責任,轉移給地方群體。此處指的不是現有說明會、公聽會、聽證會模式,或是某某委員會的「陳情-回應-決議」模式,而是應該藉此機會整合各個局處,讓空間議題像其他公共議題一般,出現在稀鬆平常的場合,出現在教育現場、在觀光發展論壇、在公民咖啡館。公部門也要理解民眾參與不再只是走走形式的橡皮圖章,或用KPI思維辦理衝場數,而是需要不斷整合公民參與的科技與技術,拉出時間和空間使這些空間議題發酵。這不只是彌補目前以地方政府為主導的決策模式,也讓公共空間的治理模式逐漸習慣未來以海洋思維為主的臺灣社會。

國土計畫理應是自然保育、農業與產業發展、交通、居住生活品質等林林總總不同部門的整體規劃競合後,再落實到土地空間上的成果。從全國國土計畫過渡到地方級計畫,除了已經有過許多爭論的農地總量、違章工廠等等議題,仍有許多其他的議題等待著進入公共討論,也正是接下來我們需要關注的重點。舉例而言,各地方聚落的產業命脈可能便是地方群體關注的焦點,農地工廠倘若遷移後居民如何維持生計?轉型觀光發展後,遊客「觀」的是什麼「光」?老化沒落的城區需要的是「園區」還是「創生」?產業的議題或許還會和其他議題相互糾纏,例如交通規劃(要車行方便還是行人至上?)、鄉村區規劃基礎設施(要集中供電還是能源自主?)、綠色基盤(要中央公園還是口袋公園?)等,這些議題都談定以後,才回頭思考土地利用要怎麼規劃。令人期許的是,未來新的國土計畫能夠建立新的模式,讓這些議題能夠藉此機會在「上」「下」交鋒的會議室內迴盪幾回合後,才被收斂到國土計畫的圖紙上。

國土計畫的未來走向,究竟是古早區域計畫的舊瓶新酒,還是真的能為臺灣空間治理模式闖出新的一片天?這個答案或許不該僅是等待政府回答,而是需要你我捲起袖子一起跳坑尋找。加入地方團體的討論;加入 NGO 舉辦的工作坊腦力激盪;加入公部門舉辦的民眾參與活動,聆聽或理解不同群體的需求,一起尋找公共事務的解方。

註1:還有更多其他的議題,例如「國土綠網」、「農地總量」或「原民土地」,但在 Google 的搜尋量太小,無法在 Google Trend 中顯示結果,就不在文中列舉。
註2:這邊附上「滷肉飯」和「金山鴨肉」的搜尋量比較圖,顯示出兩者間的差距。

 

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理查
我叫理查,我住地球,熊很可愛。

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