文：妤霏, PLu

強大的城市，聚集的人口

舊金山是美國西部的重要城市。1906年發生了一場八級強震，帶給舊金山城市發展一次重大的考驗：多處瓦斯管破裂引發大火、市區內四分之三的房屋幾乎全毀、30萬無家可歸的市民，以及因大火無法打開銀行保險庫所導致的即時性重建資金缺口。這場地震重新書寫了城市的樣貌，讓舊金山從掏金聚落逐漸轉變成為一個現代化、有完善設施的大城市，也形塑了舊金山人在面對災變時積極面對的性格，在一次又一次的衝擊之中堅定站立。

人口的持續成長是舊金山的利基，也是城市發展的大課題。至2012年，城市的人口數已達825,863人（不包含灣區的大舊金山都會區），預計舊金山人口將在2040年突破1000萬，屆時整個灣區將會有950萬居民。人口成長與這裏蓬勃發展的產業有關，從2010年到2040年，預估這裡將從340萬個工作機會（灣區總人口720萬）增加到470萬個工作機會（總人口950萬）。意味著將有近360萬戶家庭遷入，以及超過360萬個住房需求。僧多粥少的結果是高漲的房價，目前，這裏已經在『全球租屋者無法負擔的城市』評比中排名第八，並持續推進中。

相互關聯(Interconnected)的衝擊與挑戰

衝擊1: 地震

地震的風險是舊金山城市發展無法避免的課題。科學家預估，灣區有76％的可能，在未來30年內發生規模7.0級以上的地震。1906年的舊金山大地震對許多人而言仍心有餘悸，即使是相對和緩的1989年洛馬普列塔地震（6.9），也讓城市承受了巨大的破壞。

衝擊2: 氣候變遷

全球性的氣候變遷，在這裏已經以持續性的乾旱與日益嚴重的風暴事件的形式出現。決策者已認識到到氣候變遷帶來的影響，並體悟需要積極地透過『減緩(mitigation)』來確保城市的未來。

衝擊3: 海平面上升

預計到2100年海平面上升總共將達到66英寸(167.64cm)。這樣的變化將不僅影響到海濱，也威脅到舊金山地區居住的安全。

衝擊4: 基礎設施不足

城市的建設是城市生活的基礎，包含每天使用的道路、各種管線、食物與糧食供應系統、社群網絡與住房等。如果這些系統的發展不佳，城市則無法滿足市民對城市活力與各項運輸相關的需求。

衝擊5: 社會不平等

儘管舊金山在所有政策中都擁抱平等和公平，這項工作卻從未完成。社會公平和包容性需要成為城市蓬勃發展的核心。

衝擊6: 負擔不起的住房

如下表所示，舊金山有45％的租房者支付超過其家庭收入30％的租金。對購屋族群而言，房價的持續上漲是在這裏生活的一個挑戰。對這些人來說，舊金山正變得越來越遙不可及。

韌性舊金山：意涵與願景

韌性之於舊金山，是一種城市中個人、社區、機構、企業和系統間互相鍵接，以回應衝擊（包含慢性壓力與極端事件），並持續生存、適應和發展的能力。對決策者而言，韌性的發展是一種合作關係的展現，以共同尋求更全面回應衝擊與挑戰的表現，並有助於城市更好的居民服務，來彌合社會公正、可持續性、災難恢復和其他領域之間的實踐差距。

在落實上，韌性發展下的舊金山，應該建立的是復原力的文化，透過確立目標與綜合性的策略，以巧妙地回應各種衝擊，並建立利害關係人間的合作，以實施綜合的解決方案。這樣的文化不僅應該要嵌入市政府決策團隊，也要展現於社區，建立『以韌性為核心』的對話，進而奠定城市發展的共識與基調。

韌性的本質是強壯、是對現況與未來變異的了解，例如：我們知道地震即將來臨、我們知道氣候變遷將為生活方式帶來強烈而持久的變化，而城市的經濟發展也會有繁榮與蕭條的週期。如何維持舊金山現有的價值，並讓城市變得更強大？很顯然地，舊金山不能只為現在的需求做計劃，必須在顧及不斷增長的人口與需求下規劃城市的韌性發展策略– 這就是舊金山對韌性概念的理解和實施韌性的基準。

跨領域組織的發展是韌性舊金山的推動機制，例如，『一百萬人的舊金山(SF@1M)』就是在這樣的考量下推動的一項計畫，以建立跨領域的協作機制，在決策上更全面地思考、整合、並廣納合作夥伴，共同為更強大的今天和更強大的明天做準備。『舊金山72(SF72)』作為相關災害趨勢的資訊協作平台，則提供相關災害的查詢與推播服務，以協助建立跨領域對話。

適應增長，並回應未來挑戰的城市發展願景

為推動韌性城市發展，決策者提出協助城市增長，並回應未來挑戰的城市發展願景，包含以下四點：

願景1: 計劃並為明天做準備（Plan and prepare for tomorrow）

城市應將衝擊視為機會(opportunity)，來建立舊金山應對當今衝擊和未來災難的能力，並建立一個更加永續宜居的城市，在今日的強壯下創造明日的更強壯(stronger)。

願景2: 改造，減緩與調適(Retrofit, mitigate and adapt)

關於可能的、迫在眉睫的環境風險（如大地震、極端氣候與海平面上升），從面對這些衝擊中建立一個更強大的城市。

願景3: 確保舊金山人今日並災後的居住權益(Ensure housing for San Franciscans today and after a disaster)

城市發展不該因明天可能的變化而中斷，確保舊金山居民今日與未來的住房權益，盡力解決城市高房價與無家可歸的現象，是今日到未來都必須努力的方向。

願景4: 強化連結性，並賦權於社區(Empower Neighborhoods Through Improved Connections)

舊金山是由社區和左鄰右舍組成的城市。建立在既有的城市性格與社區活力的優勢上，創造一個基於信任、公平和夥伴關係的有韌性、健康和有凝聚力的社區網絡，是舊金山邁向韌性城市發展的契機。

城市行動回應：願景1-計劃並為明天做準備（Plan and prepare for tomorrow）

• 目標1: 準備舊金山的復甦（回應衝擊1, 4, 5, 6）

要使城市從未來災難中有效復原的關鍵是今日的縝密預備、災後快速而有力的調度、以及隨時準備好的社區- 是這些讓未來的城市還是像現在一樣的強大。

具體行動方案包括：

• 通過教育和技術建立社區準備機制
• 在反應和復原期間確保城市能持續運作
• 加強鄰里緊急對應小組的培訓
• 擴大健康設施和服務的可及性
• 制定長期治理與復原計劃
• 積極協調私人和公共單位協力

• 目標2: 以創新的方式建立地震準備機制（回應衝擊1, 4, 5, 6）

舊金山灣區是世界思想和人才的交匯點，也時時刻刻面臨著地震發生的風險。城市將不斷尋求新的方式，降低地震發生可能帶來的衝擊，並做好完善準備，以保護這裡的家庭、社區與企業。

具體行動包括：

• 繼續實施地震安全演練計劃
• 利用嚴格的建築規範降低地震風險
• 簡化流程、使建築物能快速地重新使用

• 目標3: 持續為不斷發展的城市提供基礎建設與交通投資 （回應衝擊1, 3, 4, 5, 6） 

一個強大的城市不僅擁有回應災害風險的規劃，還必須在城市規劃、交通規劃和基礎設施的升級上持續努力。舊金山將成為一個致力於改善今天舊金山人生活的城市，同時確保明天的新舊金山人擁有宜居的生活品質。

具體行動方案為：

• 實施舊金山2050（San Francisco 2050）¹
• 制定50年的長程運輸發展策略
• 持續建設並優化現有基礎設施
• 繼續推動宜居街道

城市行動回應：願景2- 改造，減緩與調適（Retrofit, Mitigate and Adapt）

• 目標1: 改造舊金山剩餘的地震危險建築物（回應衝擊1, 5, 6）

面對嚴峻的地震衝擊，必須加強建築物耐震性，在各種面向進行建築耐震技術升級，改善並改造地震脆弱的建築物，以降低或完全緩解地震對舊金山公共和私人建築物的破壞。

具體行動方案包括：

• 持續改善抗震力軟弱的住宅（Soft story residential buildings）
• 評估並改造非韌性混凝土建築
• 改造危險的公共建築
• 建立復原基金，並擴大開辦城市復原的融資計劃

• 目標2: 改造並重建有地震損害風險的基礎設施（回應衝擊1, 3, 4） 

基礎設施是城市的中堅力量，舊金山是否能有效回應大地震的發生取決於此。積極投資城市基礎設施的相關評估，優化與重建，能使城市擁有可以應對日常衝擊的基礎設施，同時強化面對意外地震或風暴的重大衝擊的回復力。

行動方案包括：

• 加強應急設施以縮短回應的時間
• 優化現有的城市下水道系統
• 提出水系統改進計劃
• 改善輔助性便攜式供水系統
• 進行北部海濱海堤的地震脆弱性研究

• 目標3: 減緩當地氣候變化（回應衝擊2, 4）

舊金山已致力於減少溫室氣體排放。儘管我們的經濟和人口大幅增長，但該市的碳足跡現在比1990年的水平低14.5％，未來將持續推動相關政策，以創新的方式實現我們的氣候減緩目標。

具體行動方案為：

• 0/50/200計畫
• 各部會積極規劃氣候行動方案
• 提供創新減排基金（Fund Innovative Emission Reduction）

• 目標4: 使舊金山適應氣候變遷（回應衝擊1, 2, 3, 4） 

在推展緩解措施的同時，還必須正視氣候衝擊的現實，並強化舊金山適應氣候變遷的能力。面對海平面上升、強烈的風暴和洪水的威脅，需要採取果斷行動，在「今天」就開始跨部會的調適規劃，以確保城市在氣候變遷衝擊下的持續發展。

具體行動包括：

• 制定海平面上升調適計劃
• 啟動區域濱水設計競賽
• 從氣候調適策略發展中優化社區健康
• 支持城市性的流域規劃

城市行動回應：願景3- 確保舊金山人今日並災後的居住權益(Ensure housing for San Franciscans today and after a disaster)

• 目標1: 從今天開始的全面性住宅計畫（回應衝擊1, 5, 6） 

推動全面性的住宅計畫，讓市民有安全，有品質的居住環境，災害發生後，也能有效回覆住房品質，確保95%的市民能持續留在這裏。

推動方案包括：

• 制定災後臨時住房供應策略
• 創建災難恢復案例管理程序和數據庫
• 建立公民諮詢復原委員會
• 提供緊急避難所與災害健康影響評估
• 建立災後快速修復住房方案

• 目標2: 強化安置配套方案（回應衝擊5, 6）

2015年12月，市長Edwin M. Lee宣布將建立市府『終結無家可歸部門（Department to End Homelessness）』，將社會服務和住房資源集中，結束城市中長期無家可歸的現象，並積極規劃發生重大災難之後快速安置居民的方法。

具體方案包括：

• 推動科技輔助災後分流
• 強化現在和災難後能迅速安置無家可歸者的配套方案

• 目標3: 加強住房規劃，為明天做好準備（回應衝擊1, 4, 5, 6） 

      增加城市中的住房供應，協助最脆弱的市民能有家可住。

具體行動包括：

• 優化鄰里互助功能
• 資助並提供可負擔的租房建設
• 放寬能獲得負擔得起住房的基準
• 興建可負擔的住宅
• 恢復舊金山既有的公共住房政策
• 推廣租賃援助示範計劃（Rental Assistance Demonstration Program）

城市行動回應：願景4- 強化連結性，並賦權於社區(Empower Neighborhoods Through Improved Connections)

• 目標1: 建立強大、健康和互聯的社區（回應衝擊1, 4, 5, 6） 

一個城市面對災害的恢復能力取決於社區。社區應該是相互聯繫並健康的，因此推動城市的社區發展，有助於韌性城市發展與災後回復。

      具體行動包括：

• 將公共圖書館重塑為社區空間
• 加強社區與政府間的信任與合作
• 建立夥伴關係以增強社區能力
• 推動社區環境健康教育
• 提高社區衛生組織（CBO）的災後響應能力
• 賦權於社區以提高容受力
• 盤點社區資源

• 目標2: 改善舊金山政府的可及性（回應衝擊1, 4, 5, 6） 

簡化並改善居民和企業與城市互動的方式，使舊金山人更快、更有用、更容易獲得服務，滿足當前和災難後的需求。

具體方案包括：

• 制定公開資訊服務策略
• 以電子方式接收和簽發許可證

• 目標3: 建立韌性復原辦公室（回應衝擊1, 2, 3, 4, 5, 6） 

韌性復原辦公室(Office of Resilience and Recovery, ORR)已於2016啟動，推動舊金山韌性發展，並使復原相關機制制度化。ORR將負責監督舊金山未來30年的地震安全實施計劃（Earthquake Safety Implementation Program,ESIP），管理城市並住房恢復策略，在災難發生前先做好復原的準備以提升抵禦能力。

具體方案包含：

• 監督韌性相關策略進展
• 規劃並落實社區協作
• 建立公私部門的協力與夥伴關係

結語：積極備戰下，強壯與更強壯的正向循環

舊金山在眾多衝擊與挑戰下，積極回應並研擬相關配套方案，以社區為單位，創造民間團體與政府部門間的公私協力機制，提供具體對韌性城市發展策略。以積極的態度，創造城市今日強壯，明日更強壯的正向循環

註：
1. 舊金山2050（San Francisco 2050） ：舊金山在2015年規劃的五年為一期的計畫，訂定了四個主要願景：保持公平和包容的城市;可及性和移動性;韌性和長期持續性;地方創生。

附表：舊金山韌性大表格：願景，目標，行動，決策與檢核

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