群起來造屋:淺談社會住宅的社區政治與共融挑戰

圖、文:曾稚驊

社會住宅不只是中央與地方政府在制度上的角力,社區政治帶來的挑戰更實際影響著住民與周遭里民的關係。本篇文章我將從最微觀的公聽會田野討論起,再進入都市之間以及跨層級的關聯,說明社區政治對於社會住宅推行帶來的影響,以及這如何因循各都市產生變異,而未來的共融挑戰又該如何面對。

衝突現場的秩序與協商

2017年9月14日,在台北醫學大學的演講廳,正舉辦台北市信義區三興段及六張犁營區A、B街廓基地(陸保廠)的第三次公共住宅計畫公聽會。搭著電梯到達十六樓,還沒走進會場,抗議的呼喊與大聲公的聲浪就已能聽見,場內民眾多到演講廳的門邊,一旁甚至還架起了同步直播給無法擠入會場的民眾觀看,相較於其他公聽會來講相當的高規格來「備戰」。場內,民眾拿著寫滿「要公園不要公宅」、「詐騙集團」、「還我綠地」、「惡劣」、「錯誤決策」的布條、雨傘,遮住前方政府機關與專家學者,里長、議員持續在發言台上表示各種反對意見,包括交通、綠地,以及黑箱作業等批評,乃至於教會牧師等地方頭人更發言表示「鴨霸政府看不起信義區居民」,而在我前方的一個中年婦女身上帶了一組擴音喇叭,除了一有反對發言就歡呼應和之外,也不停高聲呼喊「給我森林大公園,給我國際大公園」;場外,則傳出有崔媽媽基金會的員工遭到里長與里民毆打的事件,隔天包括都市改革組織(OURs)、崔媽媽基金會與其他社會住宅推動聯盟的團體就立刻召開記者會抨擊里長與議員,並在幾天後於民報上刊出相關的投書聲明。

社會住宅的衝突不只是反映了房地產與發展利益,更應該看成是在社區政治層級上,由基地周邊有產權者發起的、以維護有產權者優勢為目的的反制運動(counter movement),並且伴隨著組織動員與論述構框等策略。這些反對意見有著動員的過程:在公聽會的現場,如果里長有意動員里民參加,透過里辦公室的資源來準備物資、巡守隊的人力來協助廣傳公聽會訊息都是常見的方式。論述上為了塑造周邊鄰里的集體認同,在公聽會現場時常會以里民未受尊重等態度問題,以及透過掌聲和大聲質疑等方式鼓勵反對言論並壓制支持者,稱其為「政府派來滲透的」等方式,形塑受壓迫與敵我身份的認同。

維護有產權者優勢的策略,是潛藏在反制運動之後的基礎。我以台北市至去年七月公開的40份公聽會彙整回應,將各種被政府認可並給予回應的訴求進行分類,統計各類訴求出現的頻率。結果是,40份彙整回應中,由高至低、以至少10場有出現的訴求為準,依序是交通問題的擔憂(31場)、推動都市發展(20場)、停車空間回饋(17場)、社福資源回饋(12場)、社區環境改善(11場)、治安與管理擔憂(11場)、提供綠地與公園(10場)。換言之,在社會住宅公聽會的場合中,更普遍被看見的訴求是將社會住宅制度的推動,積極轉化為嘉惠里民的談判[1]

里長往往是這些反制運動的要角;然而里長乃至於各種反對聲浪卻也不是那麼堅決的,通常會反映出協商過程的變化[2]。里長在現階段的角色特殊,一方面是行政體系的第一線,地方政府將社會住宅的外部性重新內部化的要角;另一方面在里長的民意基礎下,為了選民的利益而必須站出來反映里民偏好,構成了其行動的基礎。

社區政治的都市比較

公聽會的反制運動是台北社會住宅興建的縮影:台北市的社會住宅面對土地取得困難、不少鄰里反對強烈的情況下,社會住宅必須要形塑出一個在原有趨近飽和的建成環境下,推動都市再發展的圖像,並且妥善平衡既有鄰里的意見與民意代表的反制。因此,衝突幾乎是不可避免的一個環節,反映出生活風格的差異,乃至於租賃之間的緊繃關係[3]

在我進行觀察的2016至2018年七月之間,台北市呈現出一種較為多邊的合作關係形式:除了地方政府原本就有較為充足的公有住宅推動和管理經驗,也有更充裕的財政與人力資源,加上民間團體的穿針引線,使得政府局處、非政府組織、專家學者與建築師等產生相對綿密的網絡。台北市相對多邊的形式,讓更多樣的行動得以出現,除了保持著動態關係的反制運動以外,異議與推動者較有機會提出更具理念性、修正既有制度潛在問題的策略與實驗方案,例如「分級租金」、「青年創新回饋計畫」等。

另一方面,在我同樣有做田野與訪談的桃園市來說,社會住宅則是都市發展的要角。以桃園市現有的十塊基地為例,幾乎全部坐落在重劃區[4],附近的建成環境相對較少,社會住宅帶來可觀的居民數量與公共設施能量,反而更如同對這些待發展區域的公共投資,更可以轉化為一般里民所期待的帶動商機、人氣等發展願景。

社區政治的協商過程在桃園市一樣存在,然而協商的過程少了許多反制運動的蹤跡,而是政治頭人對規劃的直接干涉。桃園市在興建社會住宅的過程中,並沒有舉辦公聽會,而是逐一且分別地向建築師、里長諮詢,以及舉辦只有NGO參與的座談會;這些行動者之間難以出現相互的合作關係,里長、民間團體不清楚建築師設計的情況下,也很難提出務實的建議。因此在桃園,協商過程不會消失、而只是失去多方交流的機會並且被隱藏起來。我在桃園訪談的里長就曾直言,他們支持社會住宅興建,但要求桃園市政府應拿掉包括青少年與中輟的防治機構、家暴婦女安置中心、長照等機構,來減少里民擔心這些機構帶來治安與環境惡化的問題,並且要求應納入一般商場等里民支持的項目。不同於公聽會等開放的場合,在桃園的鄰里意見是由里長作為代表反映,經由政府內部彙整並向上反映,層層關卡均是經由政治頭人的裁量做最終決定[5]

桃園市透過這些個別諮詢的方式,呈現出許多個別的雙邊合作關係。這種合作關係是有意的結果,目的正如NGO座談會中政府單位的發言,就是依循著非正式關係、減少潛在異議者的反對,讓政策的推動與都市發展的成果能夠更快達成,即便在這種模式下較難以創新的方式解決制度問題。

桃園市的NGO座談會第一場

多層次政治過程共構的制度

簡要討論完台北市的公聽會,以及都市之間的比較之後,最後我希望指出來的是,社區、都市到全國性的政治過程,帶有垂直的相互影響。2011年的社會住宅短期實施方案後,在健康公宅等基地周邊里民的強烈反對下,政府立刻認知到與里民溝通的重要性。2017年內政部頒布了「社會住宅興辦計畫」,更是直接在建議地方政府的興辦策略中,強調「提供周邊里民的回饋」。

除此之外,台北市公聽會的各種現狀,其實是來自於2015年台北市議會的決議,在議員的要求下,使得都發局必須在每個基地舉辦兩場公聽會、取得里民同意,才能夠動支社會住宅的預算。換言之,都市層次的政治促成了社區政治、以及這些反制運動的空間,也擴大了里民透過反制運動尋求更多回饋的可能性。

整體而言,第一波的社會住宅推動,由於缺乏住民的現身參與,有產權者更能在社區政治的層次發揮影響並捍衛其優勢。現有的社會住宅租金與租期仍多以一般租屋市場為參照,高品質但如同一般住宅限於一、二、三房的建築設計也不一定能回應入住者多樣的居住需求,此外因應鄰里壓力多數社宅只能提供基本的社福設施。在都市之間的比較上,缺乏現身、更缺乏多邊合作關係的都市,往往更難以產生有助於回應不同居住需求的策略。這些使得現階段直接興建的社會住宅,較能照顧的對象是有能力進入一般租屋市場、只是期望更好居住品質的住民(甚至可以用內涵不明的「年輕人」概括稱之)、或處遇較為單純的社會與經濟弱勢身份者。

新的挑戰:正視社會融合擴大現身參與

時過境遷,隨著各地方政府各憑身手化解規劃興建的阻力,以及部分社宅完工、入住,如何促進社宅內的住戶、以及里民與住民之間的社會融合,將會成為更重要的問題[6]。最近的新聞是,過往就相當反對公宅的王鴻薇議員於2019年10月質詢台北市都市發展局,有關「青年創新回饋計畫」執行成效不佳、許多住民未曾參加過相關社造活動,都發局最初回應將不再推行相關計畫培養新的青創戶,後來又在壓力下改口說將滾動式檢討,目前最新的消息則又說會持續推行。

民間參與在近年的地方政府堪稱顯學,然而怎麼樣真正落實參與、深化民間的自主性,在社會住宅的案例上相當值得討論。萬毓澤(2018)曾以台灣推動參與式預算的經驗,指出一種「外包」的模式,將計畫主責者與參與式預算推動者轉化為契約的關係,使得主責者的政治與行政責任得以卸責,並且對執行者的審議品質強加結構性的限制。

在青創計畫的案例上,雖然不同於參與式預算,然而作為都發局委辦給民間公司執行的計畫,仍不免是將部分的共融目標透過「外包式參與」來補強。現有的青創計畫啟動時間點落在興建完成後、住民入住前,由都市發展局委由民間規劃公司成立輔導團隊,於選定的基地辦理提案活動,由臺北市住宅審議會委員為主成立評選委員會,選定「青創戶」優先入住、推動社宅的社區營造活動,並接受都發局以及輔導團隊的成果檢核。

因此,青創計畫目前仍是一個相對後端的修補工作:由於在規劃過程大多缺乏入住者現身參與,因此許多空間上的規劃仰賴個別建築師的理念,只有部分的建築師會預留適當的開放空間,更只有少數基地會被選為青創計畫的推行基地,截至目前為止也只有四處基地。

青創計畫跌跌撞撞地摸索了兩年的時間,至今也舉辦了上百場的活動,還是該給予參與者更多鼓勵;然而,青創計畫被議員批評為「成效不足」,最根本的問題在於現有參與機制在社會住宅規劃中仍是相對不受重視的,在政治績效下隨時可能被終止或變更。

接續上一篇所言,社會住宅政策要有一定彈性來同時滿足居住權的保護與各個都市的發展策略,然而社會住宅本身既然是提供給一般市民、以及處遇可能相當複雜的社會及經濟弱勢者,推動共融不應被矮化為保障戶的比例等避免鄰里衝突的手段,或是最末端的居民社群活動數量妝點;共融、以及推動社區營造與社區設計的目的,正如山崎亮(2018)所言,是要探索「恰到好處的人際連結」。

因此,要改進社會住宅的民間參與、社區營造與青創計畫,與其單純地透過活動數量、或方法不明的議員問卷來評估,在現階段更值得考慮的方式是善用現有住民的資源,透過有足夠獨立性與公信力的團隊,進行使用者經驗的各項評估,以及不同主題的工作坊等,來了解對於目前的建築設計、開放空間、社區與社群連結等各種面向可改進之處,不但可以反映在未來的社會住宅規劃與設計上,更該推動制度性的改革,讓共融與打造連結成為被肯認的目標。

本文修改自作者的碩士論文

曾稚驊,2018。中介空間:台灣社會住宅的制度與權力分析。國立臺灣大學社會學研究所碩士論文。

Reference:

Wan, Poe Yu-ze (2018) “Outsourcing Participatory Democracy: Critical Reflections on the Participatory Budgeting Experiences in Taiwan,” Journal of Public Deliberation: Vol. 14 : Iss. 1 , Article 7

山崎亮,2018。社區設計的時代。莊雅琇譯。台北市:臉譜,城邦文化出版。


[1]當然,個別基地之間是相關但又有獨特性的案例,如興隆二三期基地的公聽會,在安康平宅改建的特殊脈絡下,不少出席者有著中低收入、甚至低收入戶等身分。在潛在入住者現身下,讓該場公聽會能有更多機會討論弱勢居住的需求。

[2]我曾參加過某一基地的第二場公聽會,該基地反對激烈、也曾上過新聞;然而我的其中一位受訪者以學者角色參加該基地的第三場公聽會時,觀察到居民的反彈已不如以往熱烈,取而代之的更是相對和平的會議,在受訪者看來根本原因就在於該基地的訴求,例如健身房、降低量體等,多半已得到政府的正面回應。更有趣的或許是2018年台北市舉辦「台北公共住宅展」時,還曾直接以「給我森林大公園」這些反對者的言論,轉化為公共住宅帶來綠化成效的宣傳。

[3] 這是我的論文中的一個觀察:租屋市場繁榮的地區可能產生對社宅更強烈的反對。以台北市反對聲浪較強烈的基地為例,包括陸保廠基地、文山區的景美女中調車場基地、華興段基地,中山區培英基地,其中文山區的兩塊基地都接近大坪林捷運站,並非台北市最為精華的高價房地產地段;陸保廠基地周邊房屋的每坪成交價格多位於50-60萬元,相較於信義區房價均價每坪近64萬元來說,也不算是最為高價的地段。誠然,這些地段的房價相較於全台灣來說都已經是相當高,然而如果房價因素的解釋效力有這麼強,為什麼其他房價更高的基地周邊鄰里,反彈卻不一定有這幾個基地大?我認為必須要注意到每個基地周邊的經濟生活、尤其是租屋市場的發展狀況,這三塊基地附近皆有許多大學,包括陸保廠基地旁邊是台北醫學大學,文山區的兩塊基地旁邊有世新大學、不遠處也有國立政治大學,皆是台北市較為大型、學生人數超過5000人的大學,且各校的學生宿舍床位數量皆有限,世新大學(台北校區)教育部更估計有高達1600名以上的學生必須外宿,周邊的租屋市場相對更為興盛。雖然台北市的里長皆未證實此事,然而在我與桃園市的里長進行訪談時,他也提及當地較有反彈的里民,就是該里做出租生意、出租給旁邊南亞技術學院學生的房東。

[4] 僅有中壢基地位於舊市區(龍崗)。

[5] 此外,桃園市對於NGO的意見也相當類似,透過半公開的座談會來讓包括社會住宅推動聯盟推薦的民間團體暢所欲言,然而實際的規劃結果則仍舊交由政治頭人決定,也更沒有實際居住者現身的機會。

[6] 我曾在去年於matters網路平台進行線上討論,就有興隆公宅的住民反映住戶素質不一、隨意丟垃圾等等,正說明了單憑現有管理的計點制不足以面對居民間複雜的生活習慣。

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稚驊 曾

台大社會所碩士。半路出家的社會科學研究者,半調子的漫遊者,業餘的組織者。現職為鍛鍊修養的國會助理,成為一座橋樑就是焦慮的開始。

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