文／鍾慧諭，逢甲大學智慧運輸與物流創新中心副主任

去年選舉前，交通建設大放送，以鐵路立體化建設為大宗，也點燃了交通界對交通部審議反彈的聯署。

綜觀全世界對於營運中軌道的改善，沒有一個國家如台灣般極力把營運中的傳統鐵路搬上搬下，連軌道大國日本也不做此事。近20年來，日本民營化鐵路公司專注開發車站，更新車站內外的商業吸引力，人潮聚集持續加碼，如大阪、新宿、澀谷、東京車站等熟知的車站；英國近20年開發國王十字車站，帶動舊市區再發展，亦是常被提及的案例；以上案例都專注在車站開發，軌道都是維持在平面。台灣專業界朗朗上口的大眾運輸導向發展(TOD)，談的是車站週邊發展，但為何各縣市政府認為一定要鐵路立體化才能縫合都市發展？才能進行車站開發？

筆者從民國87年參與高雄鐵路立體化綜合規劃，到94年協助通過行政院核定，97年開始興建，到107年高雄段鐵路移到地下段營運，20年時間看著全台各縣市提出鐵路立體化申請，重新審視鐵路立體化建設效益，終於明白民國86年，筆者帶著日本顧問踏勘高雄鐵路立體化路線時，日本顧問說：「你們真有錢！」這句話的真義是：為什麼你們要花大錢搬軌道，為什麼不花小錢在會賺錢的車站開發？

臺北、高雄、台中三市鐵路立體化建設投入3,093億元，為高鐵建設成本70%，但我們有得到台鐵運能瓶頸改善？台鐵更有效率？有得到如高鐵、捷運建設更便利的服務？3,000億改善都市景觀、台鐵平交道安全，值得？昂貴的鐵路立體化到底帶來甚麼效益？

鐵路立體化縫合都市發展的迷失

各縣市提案鐵路立體化建設，宣稱首要效益在改善鐵路阻隔，縫合都市發展，然而鐵路立體化後，方便車輛通過鐵道，對鐵路二側土地開發、都市更新有助力？從台北鐵路地下化營運30年的歷史來看，鐵路沿線並未看到太多的建物改建，最顯著改變則是車站開發，特別是板橋車站。

車站開發對台鐵影響最顯著是民國99年板橋站環球購物中心開幕，台鐵終於驚覺車站開發效益，連鎖帶起台北車站、松山、南港、萬華的委外經營，除營運權利金之外，並帶給台鐵顯著的票箱收入成長(圖1)。也因此，台鐵局在109年2月終於成立軌道經濟協會，整合軌道、商場、物業管理等營運業者，齊力推動軌道經濟。

從規劃中的彰化車站(圖2)、嘉義車站(圖3)的土地開發構想明顯看出，土地開發落在軌道二側，只是連通空間可以在平面；若是鐵路維持在地面，連通空間改在高架連通平台，同樣可以做車站土地開發，這就是鐵路大國日本鐵道(如圖4)、花蓮車站(圖5)做法。

日本車站開發比比皆是，通用做法就是高架連通平台，如台灣高鐵車站，跨過鐵道，連通各月台及週邊建築，形成一個旅客便利移動的服務整合平台。

108年9月開張營運的花蓮車站，同樣採三樓高的跨站平台，聯繫前後站，跨站平台及一樓則增加很多商業空間，帶給進出花蓮的旅客煥然一新的車站體驗。

真相：車站開發是重點，但不需要等待20年以上的鐵路立體化

既然車站開發與鐵路立體化無必然關聯，車站開發也不必要等待漫長的鐵路立體化工程，如日本車站、花蓮車站。

台北鐵路地下化第一階段在民國78年通車，但車站開發成果直至99年板橋車站商場營運，自此到107年，台北、南港、松山、萬華車站陸續開發營運，車站商場開發落後鐵路地下化建設20年；同樣地高雄車站地下化自87年開始規劃，107年完工，歷經20年，高雄車站土地開發還得等到112年地面工程完工，才能推動。桃園鐵路立體化自2005年啟動綜合規劃，2009年行政院核定鐵路高架化計畫，2016年變更地下化，預估2025年才能完工通車，車站開發又是20年的等待！

這20年以上的等待時間，讓位於台灣城市發展核心的台鐵車站週邊逐漸頹敗凋零，讓台鐵錯失數十年車站開發帶來的票箱及商業利益，讓台鐵還在為負債、低薪、買不起車輛而在等待中央補助；讓地方政府為台鐵車站週邊的頹敗窳陋而忘記台鐵的存在。

真相：縫合鐵路二側都市發展要靠縫合人的動線，讓車輛更便利通過，是改善交通效率，對鐵路二側都市發展沒有助益。

鐵路立體化改善平交道肇事的迷失

台鐵營運百年，各地方政府早已投入經費，將橫越台鐵的道路高架或地下化，沒辦法立體化的道路都是8m以下的小巷道。彰化鐵路高架段9.2公里(圖6)，已有4座跨鐵路陸橋、3座地下道，還需要花387億把鐵路高架起來？

若要改善平交道安全，難道只有最昂貴的鐵路立體化解方？不能利用科技，偵測車輛，改善安全？再者，鐵路已是所有運輸系統中安全性最高、肇事率最低的系統，為何要捨棄公路立體化的設施，再花高昂成本去改善交通安全相對優等的鐵路系統？

真相： • 鐵路立體化可改善鐵路安全，但大部分穿越鐵路的道路都已經是高架橋或地下道，故改善效益低，但成本高昂！ • 改善平交道安全的解方很多，不是僅有昂貴的鐵路立體化！

鐵路立體化改善台鐵營運效率的錯誤期待

屏潮鐵路高架化花了248億，把鐵路抬高，通車時屏東人卻說：為何台鐵班次還是沒有增加？因為高架化台鐵還是二股道，沒有增加運能！

鐵路立體化因配合捷運化，要求一公里增設一車站，導致立體化之後的台中、高雄段行車時間增加近10分鐘(表1)，也導致路線容量下降，降低營運效率。

真相：鐵路立體化讓台鐵增加行車時間、並損失運能。

107年修訂「鐵路平交道與環境改善建設及周邊土地開發計畫審查作業要點」第一條：為改善鐵路平交道及沿線都市環境之需要，…，同時降低對鐵路營運機構之營運衝擊，使國家資源能合理有效運用，爰訂定本要點。

從過去鐵路立體化經驗，我們看到大幅增加台鐵營運成本(表2)，車站營運成本膨脹1.85~5.6倍，路線營運成本增加0.54~0.95倍。顯見 鐵路立體化計畫背離審議作業要點的目標：降低營運機構營運衝擊，及國家資源有效運用。

真相：鐵路立體化不僅降低台鐵效率、運能，更讓台鐵財務惡化，背離審議作業要點的政策目標

中央買單、民眾看得到大型建設，導致政治人物不斷撒錢開支票的迷失

現階段規劃或興建中的鐵路立體化計畫，地方僅需負擔0~13%建設成本，興建由中央負責執行，長期營運由台鐵負責；若是捷運建設，地方(五級~二級財政負擔力)不僅需要負擔非自償(扣除營運階段收入)成本的10%~50%，長期營運也是由地方負擔。由於鐵路立體化的建設、營運由中央買單，地方也無需處理路線協調等繁瑣難事，且台鐵是既有營運系統，無所謂蚊子建設的疑慮，長期營運也是台鐵負責，種種的地方無感負擔造成地方政府偏好提案申請鐵路立體化建設。

總結鐵路立體化政策真相

中央花錢興建，台鐵賠錢營運。
全台瘋高架台鐵，全民灑錢蓋錢坑建設。
只為把公路跨鐵路變成鐵路跨公路，還把車站開發耽擱20年。

希望全民能慎思鐵路立體化此大而無當的錢坑建設，把數千億的納稅錢，花在會賺錢的車站開發，花在可以提升城市競爭力的舊市區更新，花在改善台鐵效能的前瞻建設。

期待國家應該規範政治人物不能在選舉時大開交通建設支票，用納稅錢買票！大型交通建設應回歸專業的方案評估。期待軌道經濟發展協會能加速促成城市核心區的台鐵車站開發，讓舊城區新車站重新成為城市的門戶及生活中心。

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