文：吳昀慶

鐵路立體化工程在發展論述上，逐步從改善都市交通變為都市舊區再造的策略。近年，各個地方政府更是經常使用「促進都市縫合」作為支持相關工程計畫的說帖。然而，如此的論述及策略想像背後發生了怎樣的問題？

沒錢搞軌怎麼辦？試試土地開發的萬靈丹？

在第一期臺北鐵路地下化完工後的十餘年後，工程及規劃界終於開始逐步發覺鐵路地下化政策的成本負擔。一方面在稅收上，地方政府不願向周邊受益民眾徵收「工程受益費」，致使中央政府（臺鐵局）作為資源贊助者之外；經費分擔便經常讓臺鐵局編列預算支應、更同時必須無償提供土地給予各地政府使用。在票箱收入沒有明顯增加的狀況下，新增的養護、折舊、重置成本都為數可觀。而另一方面，周邊土地的開發狀態卻是長年遲緩。

以臺北鐵路地下化為例，光是興建及營運維修成本，三十年來已至少已投資超過三千億的財政經費投入。為了補貼、回應這些工程計畫所造成的虧損，工程及規劃界將解套方法，指向藉由都市更新與站區周邊的土地開發作為紓困策略：「（鐵路立體化）許多效益無法量化以及龐大的工程成本支出⋯交通運輸績效提升的效益均不超過可量化效益的30％⋯反觀騰空土地層面，土地的增值效益卻高達整個經濟效益的70％以上。」（陳星昭、鍾志成，2002：25）；「中央、省及臺北市政府卻仍為新生土地的分配爭論未定⋯放任新生土地荒蕪不用，對國計民生的機會成本及都市景觀影響⋯涉及臺北市政府遲遲未能辦理捷運聯合開發⋯政府的威信大為受損。」（都市更新研究發展基金會，1999：6）

確實，若比對在臺北鐵路地下化執行時所委託的規劃設計報告，可以發現當年對於周邊土地利用的規劃與發展強度想像，與三十年後今日的站區發展現況，可說是完全地南轅北轍。形成這樣結果的緣由，普遍被歸咎於法律制度上的限制。其中，多數相關規劃人員認為應放寬國有土地的開發與使用限制，並且應「引進民間資金參與建設為未來努力的方向、加速推動臺鐵公司化進程、放寬臺鐵的營業範圍，使其可利用騰空土地的開發來增加收入。」（陳星昭、鍾志成，2002：31-32）卻無人根本性地質疑工程執行的正當性。

賠了夫人又折兵：地下化後國家失去規劃的主導權

根據周素卿、吳幸玲、江尚書（2010）對於臺北車站特定區的研究，描繪了臺北鐵路地下化（第一期工程）後，公部門（地方政府為主導）如何透過去管制化策略，引入私人資本進行車站特定區之開發與其政治經濟脈絡。在臺北市東區開發逐漸飽和之後，都市更新與大眾運輸導向的開發（TOD）成為西區（臺北市舊城區）發展的課題，亦成為鐵路地下化後站區周邊土地計畫的策略。

雖然在1993年，「臺北車站特定專用區都市計畫」已發布實施，國家機器也在制度上通過都市更新條例等制度進行引導、並有經建會編列該地區為都市更新示範地區。只是由於民主化後政局的不穩定，致使無論誰掌控了國家機器，試圖成立公私合夥、半官方的都市更新機構皆以失敗告終。唯在精省以降、國家結構改變後，才透過地方政府轄下之熟稔公私合夥開發模式之捷運工程局，方得完成特定區內延宕多年之「交九轉運站」的開發。

交九轉運站（京站）的開發案（土地所有權人為臺鐵局及臺北市政府）在數次流標之後，臺北市政府遲遲無法推動案件。在困境之下，終究放寬諸多開發條件，引導日勝生公司願意注資開發，包含容積率自400％增至560％。使用內容包含旅館、商場、住宅等設施，實際作為公共使用的轉運站樓地板面積僅佔總開發樓地板面積之9.4％。其中，甚至沒有規劃駐放客運車輛的空間，一度被譏為京站商場的附屬轉運站。且在土地租金上，因為推動計畫完成，透過中央法規之修改，使得租金不需以公告之地價為標準向開發者收取，處處讓利予私人公司，以儘速推展招商流程。周（2010）在研究中指出，臺灣新自由主義化的都市再結構特殊之處，在於國家機器已非執行都市更新的最重要角色。國營企業（臺鐵）更無開發工具及能力進行開發，這導致車站區域發展受限；無獨有偶，特定專用區中C1 、D1區域的土地開發案（俗稱臺北雙子星計畫），同樣由地方政府中熟稔民間參與開發的捷運局所主導。

土地開發為何無法解決財務問題？因為地價早在完工前就漲到高點了 

站區開發的遲緩，常常被歸因於法制或官僚機器不夠「彈性」。但若依照臺北轉運站的案例來說，其實地方政府早已能透過公私合夥的開發經驗著手土地開發。造成開發遲緩的關鍵因素，恐怕是交通部內部會議中曾指出的：「多數學者認為土地增值部分是在交易過程（地價稅或增值稅）中產生，若以地價上漲來當（鐵路地下化之）效益項目恐生爭議。且開發計畫尚在成型中，效益就已經開始產生。計畫核定時土地增值達到最高點，開始興建增值幅度比較持平，營運期間則已回歸市場價格。」（交通部會議，2011：13-7）

換句話說，造成土地增值的原因並非都市環境或景觀改善、工程所造成的效果。土地的增值根本上源自於工程開發計畫「預期心理」所引發的房地產話題，而非產生於環境改善所帶來之效益。工程先行的狀態下，鐵路周邊土地早已在工程完竣前達到價格之高點。但在財務壓力下，中央機構（臺鐵局）最終就需窮盡方法配合地方政府的主導，引入私有資本取代公部門的角色興建、經營公共設施。

可見即使鐵路地下化工程完工後，周邊既有建成區的都市更新與土地開發，即便是引入私人資本進行開發，也從來就沒那麼簡單。且必須透過個案化處理、非正式的議約讓利與私有化的策略、國家機器透過制度配合、地方政府積極透過政治手段為私人資本「開路」才有機會完成鄰近區域的都市更新與開發計畫。很明顯地，地方政府與關係良好的私人開發商取代了國家機器的功能，透過BOT制度的配合，在其中分配到土地開發持分後的收益。

由規劃的立場審視之，鐵路地下化計畫作為中央政府所注資的工程計劃，在耗費大量公共資源以後，工程未必得以成為都市更新的誘因。在將本求利以私辦都市更新為主導的政經制度環境下，地價早已在工程完成以前水漲船高。國家機器也在財務虧損的狀態之下，仰賴地方政府及私人資本的進場，方得處理難以開發的土地個案。失去主導都市更新的主控權與談判能力。後續必須透過非正式的政商協議才得已完成開發，卻已使公共性備受質疑、原應作為公共空間亦大幅縮水。

「搞軌」工程所造成的財政負擔，進而仰賴土地開發作為回饋機制。促進「都市縫合」的口號卻又勾勒了錯誤的舊城區再生的想像。單以鐵路立體化工程計畫促進都市更新或者都市縫合，是過份天真的想法。筆者認為，都市的縫合與否，問題的關鍵在於都市計畫、大眾運輸及交通管理的手段是否得當、是否具備適地性。而都市交通的改善，若完全寄望以工程手段解決都市問題，不僅改善效益有限，不當的投資更可能使得後續追加之預算（興建、管理、養護）成本上升至不可承受之重的地步。

【補充資料】

 鐵路地下化後，都市的交通就能一勞永逸地改善了嗎？答案恐怕未必。筆者調閱臺北鐵路地下化前後的交通服務水準，發現交通服務水準能改善的服務有限。時至今日，臺北車站周圍甚至有部分路段變差，整體車站周遭的區域交通迄今也不甚理想。或許有人會說，因應年代的變遷，交通量應該會有所增長。然而，我們也必須考慮到後來臺北捷運完工後所吸收的交通量。因此，如今希望推動鐵路立體化工程的各個地方政府，應該優先思考的是，如何改善當前仰賴私人運具為主的交通模式。這些方法，在財政有限的情形下，可能會是公車或地面輕軌路網的建置與改善、並一定程度地增加私人運具使用的成本，以及市區道路的重新設計與改造，使之更加適合人行與搭乘公共運輸。

表、鐵路地下化前後站區交通服務水準

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參考資料

日商野村總合研究所臺北分公司（2011）。《鐵路立體化建設基金可行性評估報告》。新北市：交通部鐵路改建工程局。

西區門戶工作團隊（2016）。資料引用：http://tpstation.com.tw/交通運輸。資料檢索日期：2018/05/13

周素卿、吳幸玲、江尚書（2009）。《後工業化臺北與新自由主義都市政治》。《中國地理學會會刊》第43期，pp.15-32。

都市更新研究發展基金會（1999）。《台北市鐵路地下化新生土地分配研究案》。

陳星昭、鍾志成（2002）。《都會區鐵路立體化政策之檢討》。《中興工程》。第77期，P.15-32。

臺北市政府（1983）。《配合臺北市區鐵路地下化道路系統發展規劃之研究》。

臺北市政府（2015）。《西區門戶計畫》。

臺北市政府捷運工程局（2005）。《臺北車站特定專用區交九用地開發案之執行經驗》，P.1-34。

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