波士頓與基隆的雙城反響

主講:林雋怡(美國哈佛大學都市規劃碩士、都市里人規劃設計有限公司主持人)
撰稿:蘇孟宗

基隆市政府都市發展處於設計與建築者之家舉辦的「城市世紀 ABC:台灣都市設計意義與核心技術」講座於 2019 年 11 月 22 日進行第三與第四場,由上午場的林雋怡建築師談論《基隆海港城市-以波士頓為例》,以及下午場的黃崑山老師來討論《都市設計 ABC:範疇與實踐》,分別從政策規劃以及都市設計的寬廣角度,深入淺出地為我們探討城市的公共空間與私人空間的交界面。值得一提的是兩位老師都曾經任職於波士頓都市發展局,他們的個人經驗讓議題聚焦不少。由於基隆也是一個港灣城市,關於波士頓的分享也引發各種當地議題的交叉檢視。

圖 1、林雋怡老師(圖片來源:基隆市政府)
圖 2、1775 年的波士頓環境與港口,Thomas Hyde Page。

波士頓位於新英格蘭六州的南端,英國移民的登陸港口之一,至今仍隱約看到殖民時期前後的英格蘭建築氛圍,教堂與紅磚造建築等。在 1630 年的歷史地圖上,仍然可以看到類似基隆與淡水的港灣,其內海的沙洲跳島沿查爾斯河(Charles River)至海岸淤積堆疊而成。海岸線、島嶼與內陸的交織產生豐富的海運與貨運活動,下城區(Downtown)的財務金融區與周邊的郊區住宅市鎮,東側的國際機場,接連南波士頓區(South Boston)港邊的大型工業土地也因應海港整體發展而產生,共同組成今日我們所知的波士頓。曾經在波士頓都市發展局服務,回台後執行過台灣主要都市設計項目的林雋怡老師,在《基隆海港城市-以波士頓為例》的講座即是由波士頓這個港灣城市來探討公共性與私人開發的折衝協調過程,以及其中的分寸拿捏。這些空間不僅單純滿足休閒的需求,也是公共精神的展現。

在沿岸曲折的海岸線上,因應日漸複雜的私人使用,為了保護與促進水域及潮間帶的公共使用,《麻州公共水岸法》(The Massachusetts Public Waterfront Act)第 91 章於 1866 年因應而生,主要管理市海二級內陸河流與海岸水域的建設、疏濬、海洋、大湖,以及河流與溪流的填土。這法案的精神可以回溯至 1641 至 47 年代殖民時期的法令。1660 年代的「公共信託教義」(Public trust doctrine)提出,空氣海洋及海岸不屬於任何人,而是全體公眾社會」,亦即海岸屬於所有人民的概念。麻州公共水岸法主要為了:大眾使用(水岸保護、保存)、建立使用優先權(優先順位)、保障私人潮間土地的使用權,但仍然保有水岸使用的公共性。因此所有麻州境內的水岸使用,其內容包括保護傳統海洋相關產業的生存(漁業、船運等,免於商業或住宅快速開發的排擠與置換,亦即水岸第一排的開發不能排擠產業的生存。運用柔性的規範,包括人行使用權、供釣魚、捕魚與行船、但允許發展非水域相關開發 (non-water dependent projects),以促進公共享受水域的休閒遊憩使用。

圖 3、《麻州公共水岸法》(The Massachusetts Public Waterfront Act)第 91 章所容許的樓高(藍線)以及市鎮海港計劃(Municipal Harbor Plan,簡稱MHP)修正後的樓高(粉紅色)(圖片來源:林雋怡老師)

在人的使用上,開放空間必須適合靜態或動態的公共休閒活動,例如公園、廣場、觀景區。這些開放空間必須直接與水岸相連,且合理性的最大化(不似有些建商給的開放空間都不大而且細碎)。沿水岸的步道(shoreline walkway)必須設置燈光、座椅、廁所、垃圾桶、兒童遊戲區、安全階梯。開放空間必須為基地面積的 50%,而開放空間提供車輛使用面積不得大於人行使用面積(車行動線不能排擠人行動線)。室內使用部分必須為公共型設施,必需能夠提生水岸的景點效果,服務社區的需求,並吸引多元的遊客,或提供創新的公共服務設施。另外此使用必須與建築地面層非水域使用面積相同,通常為地面層的50%。這些規定的精神是:這些使用必須能夠吸引人前來,不要公共大廳旁邊就是品質不佳的卸貨區。多元的人口,吸引在地與國際不同年齡層的觀光客,也不一定作商場,只要可以提高公共性均可,其目的都是為了活化水岸空間。

公共水岸土地(Commonwealth Tidelands)的管理維護計畫審得非常嚴格。必須提供水域使用相關的公共利益(Public Benefit)。維持此公共利益的方式,包括指標系統、設施維護、開放時間與管理規則、管理組織規劃與責任、收費計劃、財務計畫等面向。因應土地特質與開發目的不同,市鎮政府也可以自己做計畫。如市鎮海港計劃(Municipal Harbor Plan,簡稱 MHP),耗時耗力,一個方案進行 7、8 年都是可能的。

然而州政府海岸管理辦公室(office of coastal zone management)允許市鎮自己做符合市鎮需求的港灣開發計畫,有別於原來州政府海岸使用的管理計畫。波士頓最著名的部分也就是填海造陸的新生地使用,包括了十九世紀原屬於沼澤區的後灣區(Back Bay)被緩慢填平,以及二十世紀後半填海,進而出現東側的機場與南波士頓區港灣計畫(South Boston Seaport Plan)。該計畫範圍包括郵輪碼頭、建築師貝聿銘的事務所設計的高等法院,以及著名的觀光景點無名水煮龍蝦小館(No Name)。區域內的土地地產擁有權,分別屬於市政府、港務公司(Massport)、國際會展中心、吉利刮鬍刀公司、普立茲克家族土地、以及其他小地主等。因應土地的發展,也提出各樣的交通基礎設施計畫,比如穿過港口到達機場的輕軌BRT系統,以及俗稱「大挖掘」(the Big Dig)的中央高速公路地下化工程,幾千億美元的計畫目的之一也是為了 South Boston 區域的發展契機。

圖 4、南波士頓區域俯瞰。地下化的高速公路於中間(圖片來源:林雋怡老師)

林雋怡老師 提出南波士頓海港計劃(South Boston Seaport Plan)作為較詳細的案例討論。根據麻州視海岸為公共財的精神,1999 年的整體規劃中,便牽涉到開放空間要怎麼留才能與海邊聯通。2000 年法制化,寫成法令後實務狀況考慮更多,所以更細緻,將吉利廠房、普立茲克家族土地和高等法院周邊的地段,與早期港口倉庫外圍留下的步道一起串連。2005 年提出發展計畫(Development Projection),以地塊的號碼作為討論單元,公部門和所有開發商來回檢討後達成共識,所形成的計畫確保雙方的利益都沒有衝突。其中包括國際會議中心(Boston Convention and Exhibition Center)、輕軌設站、後來轉為藝術家工作室周邊的倉庫。除此之外還有普立茲克家族與高等法院、私人用地則要求捐贈美術館(亦即當代美術館 Institute of Contemporary Art)、兒童博物館等。這樣的概念類似南港展覽館,目的是為帶動國際經濟活動(展覽、吃住、玩樂,重要的經濟消費)。輕軌走過去 7 分鐘,連帶生成旅館商家產業,會展可以滾動辦理,造成地區變化。在空間計畫(programming) 中這些區域也須符合前述的公眾使用、遊艇休憩、文教設施,都符合非水域使用的50%規定。

這樣的市鎮海港計劃,能夠突破州政府海岸使用的高度限制。公共設施的使用只有規定配置於一樓,二樓以上不管,因為商業區已規定作為住宅使用不得少於 1/3 的總建物用途,而一樓還是社會大眾最常接觸的領域,比較關鍵。在 Diller Scofidio Renfro 事務所設計的當代藝術館(Institnte of Contemporary Art-ICA),也可見到公共性建立在水岸步道、座位區、館內的座位區均與水岸相連。ICA 旁邊,旅館下車處與步道動線的關係,過程中經過幾次修正,但是地面層穿越的精神都還在。

南波士頓區部分如吉利廠房的後區則採取填充式開發(Infill Development),與兩旁既有建築必須有所關聯,但也不能要求和 200 年前的老房子一模一樣,透過色彩開窗比例的控制,興建新建築。既有建築則留下外牆,所有的柱和窗都不能動,但可加設現代屋頂、空調、設備。因早期倉庫挑高很高,空間感很好,具有房地產的銷售吸引力。沿街面的新建築與既有建築相連,也不完全抹煞原有的韻律。因此面臨公園,國際會展中心周邊 的老屋再生,產生了 新的工作機會和經濟活動 能量的機會 。不過,這區最早是藝術家先進場,藝術家族群的魔力, 會改變這個社區, 只不過 10 年 15 年後就會被趕走,這其實也是一種預期中的縉紳化(planned gentrification)。

圖5、1999年南波士頓海港計劃,強調開放空間與海域的連通(圖片來源:林雋怡老師)

美國房地產相對保守,都市計畫與市場條件確定後才會進場開發。15、20 年後慢慢的新開發會逐步出現。未來的開發案會蓋在高速公路與 BRT 銀線地下通道周邊,以交通運輸的新型態服務作為城市擴張的方法,類似台灣的都市重劃區,只是更為謹慎。

Big Dig 的關鍵則是透過高速公路地下化後,建立蘿絲甘迺迪綠道(The Rose Kennedy Greenway),提供都市線性綠地,來進行市中心和水岸的積極連結。十字街區計畫(The Crossroads)使用了縫補的概念,改善垂直穿越蘿絲甘迺迪綠道的所有街道,讓訪客便捷的步行到蘿絲甘迺迪綠道,甚至連結到水岸的海岸步道,並貫穿至南波士頓。十字街區計畫的目標為創造 21 世紀的街道,它是什麼型式?我們可以想像新的街道傢俱、資訊化的街道服務設施、移動式公共廁所( 設有電動門,不鏽鋼材質、空調、音樂、使用後自動消毒烘乾)路幅變小之後 ,腳踏車道與人行道能夠擴 大,從市區中心可以便捷舒適地到達海港。

綜觀來說,大波士頓中心周邊劍橋市的哈佛與麻省理工學院學生與研究人員,波士頓大學及許多大學匯聚、芬威地帶(Fenway)的商業運動休閒(波士頓紅襪球場地區)、其他尚有高端醫療 、藝術與音樂學院的都市資源創造了波士頓的都市經濟。是什麼條件使得波士頓的都市發展能夠永續而具有生命力?重要的是開創工作機會,而工作計畫應逐步的改變城市經濟的體質,以提高薪資為目標。利用城市的人力資源,或是引進科技產業、金融、服務業,以提高市民的收入,就可以擴大消費,提振城市經濟。所以,一個城市的動能應設定城市產業發展目標,繼而招攬企業進駐,創造工作機會。工作機會將吸引人才遷移,居住,進而充實城市的人力資源。吸引人才搬遷的方式,包括城市硬體建設提供的良好生活環境、休閒消費品質、運動健康生活的環境等。因此,從國際案例看來,類似波士頓、西雅圖等利用海岸的吸引力,完善水岸步道系統,都是人山人海,不要低估海洋對人的吸引力。每個做都市計畫的人都要問的問題,城市的興衰,死氣沈沈或具有活力,該如何判斷,如何努力創造城市的動能?除了遊客與居民的人數、公共空間品質、不淹水、樹種很多之外,就是增加高水準薪水的工作機會,吸引人才回到都市,提高經濟消費能量,進而擴散整個城市全部的受薪階級,使全體市民受益 。

圖 6、永續基隆的港灣計畫構想(圖片來源:林雋怡老師)

劍橋市的 Kendall Square 附近的新創聚落是近 20 年形成的新聚落,以研發為主而不是生產,擷取每年 MIT、哈佛畢業生的能量),類似新竹的清華大學與交通大學,帶動地區研發大樓與廠辦的發展,最終帶動消費人口的成長,新竹還有 台大生醫園區, 整件事情就像 Kendall Square 串連 麻州醫療研究產業,可以有更大的城市發展經濟動能。另外在麻州 128 公路的外環地帶,也形成了科技聚落,那裡有 4,000 家公司,高科技員工創造每年 2,320 億美元的產值。連帶牽連社區商業發展,研究、會議、旅館、辦公空間。高速公路 34 與 35 號出口提供便捷交通條件,與波士頓市區與機場僅 11 分鐘。 Gillette Stadium 所容納的活動如棒球(紅襪隊 Red Sox)、芬威公園 (Fenway Park)、籃球隊(賽爾蒂克隊 Celtics)美式足球(愛國者隊 Patriots)等等,這些娛樂設施、購物中心、住宅區開發、休閒球隊,都顯示出美國人生活休閒運動可為都市帶來的生活樂趣 ,也成為吸引城市住民的重要條件。

我們可以從波士頓學到什麼?沒有一個城市可以被複製,但我們可以從這裡學到相關的課題。基隆的條件下,好的機會很多,我們有類似波士頓發展的高速公路、與台北都會區相連的輕軌運輸、會展中心,有基隆河谷的產業廊道與土地資源,有郵輪產業、有豐富的地方歷史、有綿延的海岸景觀。除了沒有高等學府,沒有高端醫療產業,沒有連續的海岸步道與公共性,沒有高度的運用的海岸開發行為,其他都與波士頓市類似。但是我們缺的是高品質的工作機會,這些在基隆河谷、海洋產業有沒有機會發展?基隆市人口降低,有一點值得焦慮。如何招商引資吸引人才回流?港市合一在台灣一直比較難找到好的平衡,是值得我們繼續努力。基隆做為一個海港城市,一定要妥善利用海岸的資源,擴大公共參與水岸使用的權利,並取得海岸商業開發與產業使用的平衡點,以達到「水岸屬於全體公共大眾」的環境價值。

註:本文章由眼底城事基隆市政府都市發展處合作推出。

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