國土面積1%農地,卻奪下食安指數冠軍:細說新加坡之糧食安全戰略

文/潘宣吟(國立台灣師範大學地理學系)

新冠病毒重新威脅新加坡糧食安全…….

新型冠狀病毒(COVID-19,簡稱新冠肺炎)爆發後,多國進行農產品出口限制。且為了防止疫情的擴散也採取了封鎖關口、限制航運、貨物禁運等措施,造成部分農產品價格攀升,讓新加坡糧食安全議題再度浮上檯面。為了要抑制疫情,各國也紛紛鎖國、封城等措施,海關港口也陸續暫停運行,種種限制使世界各地的民眾開始「恐慌性購買」不論是食品或民生用品等,而對於90%的進口糧食國新加坡而言可謂重大事件,造成糧食安全危機 [註1]。

雖新加坡政府仍信誓旦旦表示「不會有糧食與民生用品不足之問題」,依據其政府官方宣稱「國家糧食庫存量約有2個月的消費儲備量」,如上述所提的「糧食儲存」計畫,政府強制規定進口米量,即是確保國家隨時皆有2個月的存糧可食用,但2個月的存量就夠了嗎?於台灣就稻米儲存量來說,便已足夠我們吃21個月,那新加坡政府為何仍如此自信呢?於疫情爆發期間新加坡政府對於糧食計畫有何應變措施?

圖為新加坡一處賣場。(資料來源:上報-湯森路透https://www.upmedia.mg/news_info.php?SerialNo=84642

新加坡民眾慌恐性購買源自於馬來西亞政府無預警的關閉邊界。新加坡食品局(SFA)意識到東南亞糧食供應量的脆弱性後,於今年4月8日發起「30X30 Express」計畫,撥款3000萬新幣提供於當地的農業與食品業者以幫助其於未來六至二十四個月內增加糧食生產量,符合條件的申請者可率先批准獲取資金以購買基礎設備、提升生產技術與耕作系統的安裝,執行其生產糧食計畫。該資金的提供也是繼2014年以來「農業生產力基金(APF)」後所設立新的基金以支持農業活動,當然主要也是考量到新型冠狀病毒之情況,政府便投入更多的資源以實現「30-by-30」目標。該資金也將資助現有的農業生產力基金(APF)為提升生產技術系統,創造更多就業機會,以幫助中小企業。另外,SFA於5月初與建屋發展局(Housing and Development Board , HDB)協同合作,將9棟由HDB管理的立體停車塔屋頂透過公開招標方式出租於農民耕種,以彌補農地短缺,同時也增加了公共住宅區的綠化。

Citiponics的城市垂直農場位於Ang Mo Kio Avenue 6座700座多層停車場的屋頂上。更多此類屋頂農場將用於公開招標。
圖為Citiponics Urban Vertical Farm (資料來源:Ooi Boon Keong https://www.todayonline.com/urban-farming-will-be-allowed-rooftops-9-hdb-multi-storey-car-parks

1%國土為農地,卻拿下糧食安全指數總排名冠軍

新加坡因受限於地形與天然資源不足,在飲用水與糧食方面皆極為依靠鄰國馬來西亞、印等等其他國家進口,使其更容易受到食品供應與價格波動之影響,甚至於食物安全問題。然而,新加坡僅不到1%的土地為農業用地,卻於2018全球糧食安全指數(GFSI)總體排名奪下冠軍之頭銜。究竟,新加坡如何面對糧食安全的迫切課題?

以下,將分成2大部分分別介紹新加坡的糧食安全:分別是新加坡糧食安全的現況策略、2030年達到30%自給率的「30-BY-30」戰略。

一、新加坡糧食安全現況與策略:

新加坡主要的糧食安全挑戰是:農地不足。作為一個城市國家,在國土面積約720平方公里有限的土地下,大多糧食需依賴他國進口,使其更容易糧食供應、市場價格波動與海外食品安全之影響。因此,其政府採取了四項策略做為應對方法,包括:1.進口來源多樣化、2.優化本地生產、3.國際化,以及 4.儲存糧食,運用了公、私部門合作,以確保新加坡的民眾在未來都能以負擔得起的價格獲得應有的糧食與營養。

1.進口來源多樣化

糧食來源多樣化始終為新加坡對於「糧食安全」策略的核心計畫,以多樣化的海外進口糧食降低單一供應來源之風險,建立該國家糧食系統的韌性度,以便於長期合作供應商受天災、人或影響時,能迅速利用替代來源以維持正常糧食供應。目前已得知新加坡政府從2004年的140個國家增至2017年的180多個地區進口糧食。除了與多國建立糧食供應鏈開發新資源外,冷鏈系統的開發也是促進糧食多元化的關鍵,(冷鏈系統全名為冷凍冷藏供應鏈(Cold Chain Systems))以確保糧食新鮮度,或是延長產品的保存期限,取得最良好的食安品質。而區塊鏈技術也逐漸運用於糧食供應鏈中,其可追溯糧食的每項環節與過程,使購買者能直接獲得有關食品之詳細信息。管理者也能藉由區塊鏈的可追溯性管理食品去向,如能快速追溯不安全食品的來源,並可追蹤其所分發的地區,降低產品招回之成本,也能達到疾病預防、病毒擴散之目標。

圖為新加坡糧食主要來源(資料來源:A Singapore Government Agency Website , https://www.sfa.gov.sg/food-for-thought/article/detail/levelling-up-singapore-s-food-supply-resilience

2. 優化本地生產

新加坡農業部門投入了大量資金鼓勵生產者於室內種植蔬果,利用「室內垂直農場」之技術,以人工照明(Plant Factory with Artificial Light , PFAL)科技的植物工廠生產農產品。目前已可生產非新加坡本地之農作物,並以羽衣甘藍和芝麻菜等經濟作物為主,再結合屋頂農業計畫,擴展農業土地空間。再考量新加波有限的勞動力,新加坡農糧與獸醫局於2017年推動農業自動化與機械化,目標以最少的人力資源達到高度農業集約化與高生產量,除了農產品外,漁業養殖與雞蛋生產也藉由創新科技應用已有良好的成效,於2018年數個新加坡的高科技農場已減少了70%的用水量,以及50%的勞動力,於生產量部分則提升了六倍。至2019年新加坡當地農場已與消費市場的食用魚占10%、蔬菜占13%、雞蛋為27%,此外,為鼓勵更多農民投入農產品技術之生產與研發,政府還設立了農業生產力基金(Agriculture Productivity Fund , APF),已高達6,300萬的新幣支持當地農民從事農業技術生產領域,新加坡農糧與獸醫局也會提供相關技術的援助與培訓,同時也鼓勵農場與大專院校以及研究所合作進行技術的研發。

圖為新加坡的Sky Greens,於3層樓高的建物中垂直種植有葉蔬菜(資料來源:AVAvision https://www.sfa.gov.sg/files/avavision/Issue1_2017/future_of_farming.html

3.國際化

新加坡政府積極開擴海外市場,鼓勵新加坡糧食生產公司與國外廠商或政府合作,使該公司於國外生產的部分糧食再進口至新加坡,供新加坡當地消費使用,藉此克服國土面積之限制。新加坡食品工業公司(Singapore Food Industries)於2010年宣布與中國吉林聯合開發一個大型食品生產企業,新加坡農糧與獸醫局提供專業糧食安全管理技術與中國吉林則提供廣大的土地,建立一個食品生產中心(主要為養豬業),將農業(豬的糧食)、食品加工、儲糧與物流於一體,確保為新加坡豬肉來源安全、可靠且可持續性的供應。除了豬肉安全性外,於吉林生產的豬肉價格也較低,因吉林地區盛產玉米,即為豬飼料,便可以降低其生產成本,目前其垂直整合計畫預計第一階段於2021年完工,估計日後每年將生產30萬頭豬,其中10萬頭用於新加坡。

此外也與日本電子企業Panasonic合作,建造室內農場,於室內使用LED燈代替陽光,以便在有限的空間內獲得更高的產量,目前於新加坡的室內農場中可生產高達40種的農作物,如迷你紅蘿蔔、迷你白蘿蔔、甜菜等作物。

圖為Panasonic於新加坡的室內農場(資料來源:AVAvision https://www.sfa.gov.sg/files/avavision/Issue1_2017/future_of_farming.html

4.儲存糧食

糧食儲存之方面新加坡政府則有「Rice Stockpile Scheme (RSS)」計畫,與其他亞洲國家相同,新加坡的主食也為稻米,為了確保其糧食安全,規定稻米進口商必須在政府的糧倉中存放兩個月的儲備,以確保市場穩定供應,以及短期短缺能穩定價格。為了方便管理稻米進口,該計畫也嚴格實施法條之規範,如進口稻米的許可證類型(儲存級、非儲存級、可進行批發貿易等類型)、庫存等級(根據RSS計畫,所有白米、印度香米,龐尼大米和蒸穀米均屬於儲備級稻米,而這些稻米進口商必須加入RSS才能成為許可的庫存稻米種類)、每月進口量(一般進口白米,每月至少需進口50噸)以及規定稻米的庫存量(每種稻米皆有其庫存量的詳細規範,所有稻米皆不能於倉庫中存放一年)。

圖為新加坡稻米庫存的一部分(資料來源:https://www.enterprisesg.gov.sg/e-services/rice-stockpile-scheme/rice-stockpile-scheme

5.食安國家戰略之外:「惜食」的社會動員

除了上述的糧食安全計畫外,新加坡政府也極力宣導「減少食物浪費」之觀念,根據政府統計過去十年新加坡廚餘量增加了40%以上(國家環境局(NEA)官網寫20%,但本資料是新加坡外交部所發行),佔總垃圾量10%,且只有18%的廚餘被回收,其餘部分則是近焚化廠處理。而隨著人口的增加與經濟活動增長,新加坡政府更加專注此議題,並將減少食物浪費納入糧食安全計畫,鼓勵消費者購買食物應謹慎思考選擇,同時也建立食物銀行循環機制以減少食物浪費,賦予食材新生命。此外,於2019年10月頒布了資源可持續性法案(Resource Sustainability Act , RSA)為解決廚餘之相關法令,如從2021年開始,大型商場和工業廠房的設計規劃應有廚餘回收系統;從2024年開始,大型商場和工場所致早的廚餘須分類處理。

二、新加坡「30-by-30」糧食安全政策

「30-by-30」是新加坡意識到氣候變遷可能造成糧食供應危機是前所未有的,不能再依賴原本的糧食安全政策,進而提出新的對策,即為「30-by-30」。該計畫旨將新加坡糧食自給率從目前的10%提高至30%,降低原有的潛在危機,改革糧食安全政策,值得一提目前新加坡糧食價格對於消費者而言相對可承受,但對於農民來說還需負擔能源、水資源以及其他農業資本的投入,使其生產成本不斷上升,讓該計畫更具挑戰性。

該項計畫由新加坡環境及水源部(Ministry of the Environment and Water Resources , MEWR)部長Masagos Zulkifli所提出,該部門與國家環境局(NEA)、新加坡水務局(PUB, Singapore’s National Water Agency)以及新加坡食品局(SFA)共同合作將新加坡推向具可持續性、資源效率以及氣候韌性之國家。而部長Masagos所提出的方案為效法水務局之「Water Story」,該計畫是利用海水淡化以及水資源循環之技術實現70%的供水自給率,此外也創造了不少就業機會,為國家GDP貢獻了25億新元,因此「30-by-30」計畫也將效仿「Water Story」,利用新加坡先進之科技打造另一個「Food Story」。

而關鍵技術於綠葉蔬菜之種植-室內垂直農場,亦可稱為人工照明植物工廠(Plant Factories With Artificial Lighting , PFALs),最為著名的是與日本Panasonic共同合作之植物工廠,PFAL透過自動化的營養控制系統以增加農作物的產量與複製農作物,目前該技術以每六至五層的蔬果架種植,確保每株植物能獲得足夠的光能以利進行光合作用,使其每公頃生產量較往年高出許多,甚至可生產非新加坡本土之植物。

但為了推廣PFAL技術,需要大量的資金投資,為吸引投資客與財團企業,新加坡《財產稅法》將會是個潛在阻礙,其規範了固定設備的財產稅,而PFAL技術所需的花費有三分之二用於垂直農場與自動化機械設備,大幅提升了投資PFAL所需之成本,因此降低了企業對於該技術的投資與採用,特別是一般農民對於該技術的所需的生長架、LED照明設備以及節水設施等成本更是無法負擔,也可能阻礙了「30-by-30」實現之目標。

對此解決方法可考慮《財產稅法》對於固定機械的豁免,但取消稅收並非易事,因此可選擇其他方式以權衡其取捨。依據新加坡南洋理工大學(Nanyang Technological University)的拉惹勒南國際研究學院(S. Rajaratnam School of International Studies, RSIS)研究建議:

  • 「全面分析生產線上游農業高科技機械的財產稅收」,過去新加坡便有成功調整期稅收政策,且促進了該領域的投資,於2017年新加坡貿易與工業部(Ministry of Trade and Industry, MTI)進行產業轉型計畫(Industry Transformation Maps ,ITMs)其內容將23種行業制定路線圖,以解決每個行業內部問題,並加深政府、企業、產業與行業協會(工會)之間的合作關係,透過該計劃後各行業皆提升了其生產力,對於就業、創新與國際化等經濟面向也有卓越的成果,因此RSIS研究建議新加坡食品局(SFA)於分析後,可建立一個新的免稅項目,將農業生產線上游之部門視為戰略性策略之一。
  • 「建議新加坡食品局(SFA)與經濟發展局(EDB)共同實施免稅計劃」SFA負責糧食生產與監控,EDB則防止因政策改革所造成的失業,也可審查其生產力、創業就業機會與增加國際化之潛力,兩者聯合治理更能實現「30-by-30」之目標。
  • 「提供有關修改稅收政策之技術諮詢,並評估造成上游農業生產技術提升之障礙」,深入技術諮詢是必須的,以利斟酌決策政策與稅收之間最佳平衡點,如增加自給自足與維持可負擔糧食價格的同時,也應增加企業投資率,以及企業投資回報率,但政府仍可從此商業活動獲得足夠的稅收。

除了上述的稅收爭議,「30-by-30」也面臨了幾項挑戰,利用PFAL技術所產之農作物價格仍較廉價的糧食批發進口商高,且雖已於室內種植但仍缺乏足夠的空間,而專業技術人員訓練也還需擴增,此外目前PFAL傾向於種植綠葉蔬菜,且偏向專業化生產,雖有風險但因大多PFAL規模較小,在擴大經營規模之前可確保足夠的消費者基礎與銷售管道。與「Water Story」不同的是,水的單位成本較低且為單一商品,糧食則有許多子商品,每個商品皆有其種植或養殖方式,若要擴大其生產規模,新加坡政府還需於各方面詳細之規劃。

結論

新加坡糧食安全的建制化應該歸功於「新加坡食品局」(Singapore Food Agency , SFA) [註2],該局嚴格控管國家的食品、農產品與動植物隔離檢疫等作業,並與機構合作,監控食品、營養補充品之項目安全性,以維持穩定且安全的糧食供應。此外也設有國家食品科學中心(National Centre for Food Science),加強食品安全之保障外。同時積極開發垂直農場、屋頂花園技術以彌補耕地不足的問題,並提出「30-BY-30」糧食安全計畫,預計至2030年將新加坡糧食自給率提升至30%,從而減輕對進口的依賴,並減少其供應中斷的脆弱性。

回過頭對比台灣與新加坡。新加坡政府於2003年全球糧食危機後便十分注重「糧食安全」議題,近期新冠病毒疫情的蔓延也加速了新加坡農業技術與都市農業的發展,以降低糧食供應的潛在危機。從上述的介紹中我們不難發現新加坡政府於糧食治理方面十分有效率且具遠見,反觀台灣同樣為糧食自給率低的國家,於糧食安全政策規劃卻不盡完善,也許多政策矛盾、無法普及和不合乎公平正義等問題,如農地自由買賣,但無法落實監督農地利用與維護農業生產環境;農地零碎分割化,使農業機械使用不便,也不易管理;土地徵收條例具爭議,造成土地所有權人的權益受損,更造成農地流失引發農民經濟民生問題。

雖然台灣於農產、糧食安全仍有很大的進步與改善空間,但於這次疫情期間台灣政府超前部署使得疫情能早日穩定,農委會也表示國內糧食安全程度極高,民眾無需恐慌,稻米糧庫存約90萬噸,遠遠超過法定3個月安全庫存量30萬噸,其他農漁畜產品的供應庫存目前也均高於安全水準,值得注意的是台灣人的飲食習慣向來皆大魚大肉,對於黃豆、小麥、玉米的需求更是多餘稻米,不論是畜牧業所需的飼料,或是國人主食傾向麵類,皆需黃豆、小麥、玉米這三項糧食的提供,而台灣對其需求量之大,根本無法自給自足,若供應線產生問題時,畜牧、養殖漁業也將面臨減產,因此評論糧食安全程度,我們也不該單看糧食自給率,也可從飲食結構面向評斷。過度的浪費、奢侈的消費習慣皆會增加自身糧食危機,如何讓我們糧食供應更具彈性可先從飲食習慣改起。


註解:

1. 糧食安全概念起源於1970年中期,當時主要探討國際間糧食供應之議題,1980年則轉向以家庭與個人為單位的糧食取得問題。至1990年代後糧食安全已被聯合國開發計劃署《人類發展報告》視為促進人類安全建設目標之一。近年因運輸機具與生物科技的進步使得糧食安全不再只關注營養不良與飢餓之情況,而是更近一步討論糧食自給率與糧食安全指標之範疇。
2.該局成立於2019年,由三個局合併而來,分別是新加坡農糧與獸醫局(Agri-Food & Veterinary Authority , AVA)、國家環境局(National Environment Agency , NEA)和衛生科學局(Health Sciences Authority , HSA)。

參考資料:

  1. 新加坡聯合早報(2018)為統籌管理食品安全,新加坡擬於明(2019)年4月1日成立新加坡食品局(Singapore Food Agency, SFA),駐新加坡台北代表處。檢自https://www.taiwanembassy.org/sg/post/19965.html(Jun.6.14)
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  3. (Jun.6.14)
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  5. Sonia Kolesnikov-Jessop(2010)Singapore Looks to China for Food Security. 檢自https://www.nytimes.com/2010/09/28/business/global/28iht-rbofsing.html (Jun.6.17)
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  7. https://www.straitstimes.com/business/work-begins-on-pig-farm-project-in-sino-spore-food-zone (Jun.6.17)
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  9. Enterprise Singapore,Rice Stockpile Scheme . 檢自https://www.enterprisesg.gov.sg/e-services/rice-stockpile-scheme/rice-stockpile-scheme
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  11. National Environment Agency,Food Waste Management 檢自https://www.nea.gov.sg/our-services/waste-management/3r-programmes-and-resources/food-waste-management (Jun.6.17)
  12. Jose Ma. Luis Montesclaros and Paul S. Teng (2019) supporting singapore’s “30-by-30” food security target policy report december 2019 finding the “sweet spot” in property taxation , RSIS
  13. Low Youjin(2020)New S$30m grant to help local farmers ramp up food production in next 6 to 24 months 檢自https://www.todayonline.com/singapore/new-s30m-grant-help-local-farmers-ramp-food-production-next-6-24-months (Jun.6.22)
  14. Low Youjin(2020)Urban farming will be allowed at rooftops of 9 HDB multi-storey car parks檢自https://www.todayonline.com/urban-farming-will-be-allowed-rooftops-9-hdb-multi-storey-car-parks  (Jun.6.22)
  15. Singapore Food Agency(2020)Levelling up Singapore’s food supply resilience 檢自 https://www.sfa.gov.sg/food-for-thought/article/detail/levelling-up-singapore-s-food-supply-resilience (Jun.6.22)
  16. 呂國禎(2020)新冠肺炎衝擊雞豬飼料進口 台灣離糧食危機有多近? 檢自 https://www.cw.com.tw/article/5099840 (Jun.6.23)

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