打造一個「淹水時也讓人喜歡」的韌性聚落:掌潭村的耐淹規劃

文:廖桂賢 / 臺北大學都市計劃研究所副教授、陳鳴誼 / 經典工程顧問有限公司規劃主持人 、蕭宇庭 / 經典工程顧問有限公司環境規劃師

臺灣西南沿海村落長期因為不可回復之地層下陷問題,颱風暴雨過後往往因排水困難造成嚴重水災。最近一次之嚴重水災為107年08月23日,謂之 823 水災,熱帶低氣壓帶來的大量豪雨,導致嘉義、臺南沿海地層下陷地區嚴重淹水,又適逢大潮,造成積水數天未退。在氣候變遷已不可逆的趨勢下,極端降雨已成為常態,嚴重挑戰現有以防洪排水工程為主之水患治理模式。因為,防洪排水工程本就有其極限不能永久免除淹水,僅能降低淹水頻率;因此,即便將防洪排水設施之保護設計標準顯著提高,未來仍會產生超過保護標準的大水,且大水也仍有可能適逢大潮造成淹水無法及時排除的情事。

臺灣西南沿海地層下陷地區在水患治理上所面對的挑戰,相對於臺灣其它地區又更為嚴峻,在此區持續訴求「不淹水」可說是不切實際,應接受未來淹水將會更為頻繁的現實,務實因應。與其繼續強化「防止淹水發生」的防洪排水工程,持續訴求不淹水,應開始強化「即使淹水也不會產生災害」的「耐淹力」,追求「承洪韌性」,邁向「以韌性為本」的水患治理,打造韌性城鄉 。

為了落實「承洪韌性」的概念,我們透過水利署水利規劃試驗所在108年和109年的兩個計畫,為掌潭村本庄進行耐淹規劃。掌潭村位於嘉義縣沿海的東石鄉最南側,地勢低於海平面以下,在823 水災之時,掌潭村淹水深度最高達1.8公尺,淹水時間長達7天,成為媒體關注焦點。我們的規劃願景是讓掌潭村成為一個「即使淹水也不會產生災害」的村落,甚至是「淹水也讓人喜歡」的地方。

掌潭村空拍照。(圖片來源:經典工程顧問有限公司)

什麼是承洪韌性?什麼是耐淹力?

所謂「承洪韌性」(flood resilience),涵蓋了「淹水容受力」與「災後恢復力」兩個面向。前者指當一個地方在經歷淹水的情況下,地方承受和適應洪水、避免生命財產受損及維持社會經濟系統運作的能力,可簡稱為「耐淹力」( floodability );後者則是指,若洪水使地方社會經濟系統運作受干擾,生命財產受損時快速重組、調整和恢復之能力。承洪韌性不是單純指防災手段,而是特別強調持續學習與調整,以「耐淹措施」來降低淹水帶來之衝擊,而非抵抗洪水或避免淹水發生。

台灣因為經歷過太多次水災,可說已有某種程度的「災後恢復力」,但特別欠缺「耐淹力」,因此,我們的對於掌潭村的規劃,著重於耐淹力的提升。所謂耐淹力,就是即便在淹水的情況下,也能夠不受災、社會經濟運作不受干擾、生命財產不受損害之能力。換句話說,耐淹力就是「不怕水淹」的能力。

承洪韌性乃是與傳統「抗洪力」全然不同之概念,不以防洪排水的「抵禦」為前提。因此,傳統上主導水患治理的防洪排水工程手段,包括堤防、防洪牆、水壩、疏洪道、雨水下水道、抽水機、河川清淤等工程,都與耐淹力無關,並不會增加承洪韌性。因為上述工程手段的目的在於「防止淹水發生」,完全無涉於一個地方耐淹力。

韌性規劃的定位

很多人將承洪韌性規劃等同於「防災」規劃,事實上這是過度簡化了承洪的概念。如果追遡韌性概念最初的「生態韌性」(ecological resilience)以及「社會生態韌性」(social-ecological resilience)論述,就會了解韌性不只是一個防災的概念,而是描述一個系統如何在變動中持續生存發展的概念,是一個積極的發展概念,而不只是非消極的防災。此外,承洪韌性不是僅靠著各種防災手段就能達成,它必須仰賴社區成員的持續學習—透過經歷淹水、試著調適淹水,來達到學習效果,提升面對淹水的韌性。因此,向淹水學習是培養韌性的重要機制。

掌潭村耐淹規劃定位

基於對韌性規劃的清楚理解,我們對掌潭村的耐淹規劃抱持的哲學為:與洪水和平共存,既然在氣候變遷下淹水不可能防止,而且可能越來越頻繁,那麼就應該將被視為劣勢之頻繁淹水現象,扭轉為優勢。台灣將洪水等同於猛獸的謬誤必須改變,洪水並非總是威脅或惡水,亦可能成為地方發展之資源。在這樣的哲學下,我們為掌潭村的耐淹規劃設定了以下定位:

  • 不以「防洪」(防止淹水)為目的,而以建成環境之調適改造來防災。
  • 超越防災,提升耐淹力的同時也增加宜居性。傳統水患治理僅是在地方上增添防洪排水設施,很多時候為了增加排水效率,將溪流大規模水泥化,惡化在地生態;此外,增建或加高河堤防,也阻絕了人們與河海的距離。但耐淹規劃在增加耐淹力的同時,卻可以一併改善社區環境。
  • 打造「與水共生」的學習環境:不但讓淹水不成災,且讓人們時時看到水、感受水、習慣水文變動,以創造培養韌性的環境。
  • 創造「與水共榮」的產業,利用周遭水體,利用洪水,讓洪水成為地方發展資源,而非僅是災害。

掌潭村耐淹規劃目標

類似防洪工程以某個洪水或降雨重現期距為「保護標準」,我們也為耐淹規劃設定了「容受標準」。以近年來最大規模之淹水事件— 107 年之 823 水災—之最高淹水高度與延時為標準,將掌潭村規劃為:即便在180公分高、一個禮拜的淹水情況下,都不需從村中撤離、且無財物損失。

掌潭村耐淹規劃面向

掌潭村耐淹規劃包含硬體與軟體策略。硬體主要為環境設計方面之策略,包含建築、交通系統、維生系統、聚落空間配置等,目的為提升環境上的耐淹力。軟體策略則包含產業轉型以及觀念翻轉,期望透過產業轉型,讓產業的本身也能耐淹,並且增加工作機會,吸引年輕人回鄉就業或創業。由於耐淹力乃非常新的觀念,必須藉由工作坊、展覽、環境教育等方法讓民眾認識耐淹力,因為各種相關硬體策略之推動,必須獲得民眾支持接受才得以落實。此外,也必須翻轉兩個根深蒂固的傳統概念:其一是對淹水的負面詮釋,認定淹水就等同於水災;其二是認定水患治理就必須仰賴防洪工程,以上兩個傳統觀念必須徹底翻轉。

規劃期程上則考量短(二年內)、中(二到五年)、長程(五年以上)。短程策略著重低成本、快速之建築與交通系統改造,並開始宣導韌性、耐淹觀念;短程策略實施後,淹水雖仍然可能造成一些不便,但可避免大部份災損。中程策略著重示範性建築、長久性的交通、維生系統改造,並同時加強觀念翻轉工作,達到淹水不影響正常生活之目標,且展開產業轉型策略,與洪水和平共存。長程策略著村落內各面向之長久性改造,並持續進行觀念翻轉與產業轉型,讓掌潭村成為一個「淹水也讓人喜歡」的地方,甚至成為淹水時外界反而想要造訪的特別之處。

以下概述掌潭村耐淹規劃各個策略面向:

建築策略

早已存在許久的建築防水(flood proofing)技術,可以作為掌潭村建築耐淹的策略,分為「乾式防水」(dry flood-proofing)與「濕式防水」(wet flood-proofing)。考量掌潭村之社會文化環境脈絡,特別是多是老人家的人口,高腳屋對於老人家出入較為不便,透過室內改造之「濕式防水」較為適合聚落之民宅;此外,非傳統三合院建築可考慮採用固定基礎結構、油壓支撐、增建改善的方式提升耐淹力;再者,新建之建物,則可考量採用可以隨水上下漂浮的「兩棲屋」(amphibious house)。要特別強調,許多坊間常見之防水措施,例如防水閘門、防水圍牆等,乃是「防堵」式的防淹策略,無法提升耐淹力,並不在我們的考量範圍內。

左圖:乾式防水-兩棲屋示意圖(平時);右圖:乾式防水-兩棲屋示意圖(淹水時)(圖片來源:經典工程顧問有限公司)

長程上,除具文化資產價值之建築外,應推動民宅之耐淹改造,以政策獎勵現有建築改建或重建成為兩棲屋或高腳屋。但短中程上,僅有一層樓之民宅應先進行室內耐淹改造,可先以「示範計畫」的方式,刺激居民自發性改善的意願。示範計畫應優先選擇地勢較低、家中情形相對弱勢的家戶進行室內改造,避免淹水時主要家具(如床、沙發、冰箱)損壞。室內改造可利用市面上已有之升降產品,例如電動升降床、電動升降收納裝置、電動升降桌;雖然這些產品並非以耐淹為功能設計,但實際上具備耐淹效果。此外,亦可利用升降軌道,將沙發、冰箱、廚房用具設計成可升降之家具。無法施作升降軌道者,則可考慮應用市面上的油壓升降平台。後續期待政府能推行「家戶耐淹改造補助計畫」,針對極少數的弱勢家戶全額補助;其他家戶若執行改造方案,則政府應考慮部分補助。

左圖:室內耐淹改造示意圖(平時);右圖:室內耐淹改造示意圖(淹水時)。
(圖片來源:經典工程顧問有限公司)

為避免淹水時全村得撤離,現有僅一層樓之活動中心,建議應改造為三層樓建築成為「韌性創生工作站」,讓僅有一層樓之民宅住戶於大規模淹水時可至此避難,使其在大規模淹水時作為急難救助、物資配送之指揮調度中心。此韌性創生工作站長期可連結高架步道系統(下面將介紹之),利於居民於淹水時往返活動中心與住家或聚落內其它地方。韌性創生工作站除現有之共餐等功能,可配合產業轉型,提供遊客相關遊憩資訊,亦可導入青年使用,活化在地空間做為旅遊服務中心、民宿入住櫃檯、青年住宿等,亦可與未來在地產業發展連結,實施相關課程與人才培訓。掌潭村在地重要的信仰中心—保安宮,建議將神像桌改造為升降裝置,並將插座位置抬升至 1.8 公尺以上,亦可設置沖洗水龍頭,以便於淹水後清理泥沙。

左圖:韌性創生工作站示意圖(平時);右圖:韌性創生工作站示意圖(淹水時)。
(圖片來源:經典工程顧問有限公司)

交通系統策略

中長程上,應在掌潭村推動宜水宜路的運具,讓兩棲腳踏車、兩棲機車、兩棲汽車、兩棲公車等取代現有不耐淹之運具。兩棲運具平時可做為私家運具、公共交通、觀光體驗等使用;大規模淹水時,則可以用來撤離人員、運送物資、災情查通報、搶修等。此外,為了讓淹水時的步行舒適且安全(特別是讓老人家心理上有安全感),我們建議在聚落內設置一永久性之環形高架步道系統。此步道連接至淹水時的核心指揮中心—韌性創生工作站(活動中心)與6處聚落內之「淹水關懷據點」(聚落內少數兩層樓以上之民宅),就算淹水長達一個禮拜,聚落內的步行交通亦不受阻,僅有一層樓民宅之居民可暫時停留並放置家中易壞物品於關懷據點內,且可於三層樓之韌性創生工作站躲避淹水與維持基本生活,不需如過往大型淹水時,全村得撤離至他處,飽受遠離家園心靈之苦。

左圖:高架步道連接至淹水關懷據點示意圖(改造前);右圖:高架步道連接至淹水關懷據點示意圖(改造後)
(圖片來源:經典工程顧問有限公司)

除了兩棲運具、高架步道外,長時間淹水時亦可善用船行維持交通。我們建議於改建成韌性創生工作站的東側與環繞村落的掌潭埤,各佈設一浮動碼頭,淹水時碼頭可隨水位上升,可派出橡皮艇輸送物資與人員。掌潭埤的浮動碼頭,平時亦可做為觀光用途。

在高架步道建成之前,為因應隨時可能發生之極端降雨,短程建議可採用造價較低之浮筒於聚落內主要道路上搭建臨時性水上浮橋系統。淹水時浮橋隨水位上升,即便為期一周之淹水,人行動線亦可不受阻,全村居民也不必撤離至他處。

維生系統策略

維生系統需考量污水處理系統。目前掌潭村之化糞池位於地下,遇淹水時化糞池內物會從各家戶馬桶漫出,使得臭水囤積且浸汙家具,造成清理不易與容易使人得皮膚病之情況。建議化糞池改用密閉式的 FRP 汙水處理設施,或於排水管設置逆止閥等防止汙水從外部進入的處理裝置,以防止逆流情形發生。

此外,也需要考量其他公共設施,使淹水時維持功能。建議以韌性創生工作站做為電力、自來水、與通訊系統的總接收站,6處關懷據點做為維生管線的接收端(尾站),使得聚落在大系統之下也有在地的小型的維生系統,可於淹水時自行控制開關與接收,並讓居民於韌性創生工作站或關懷據點內皆能維持正常生活機能。

自來水系統因自來水管長年埋設於地下,常有腐蝕或接點脫落問題,造成自來水外漏或淹水時因外水進入而污染自來水等問題。因此無論是取水設施或管線皆應定期檢查及更換,並且設置緊急關閉閥,以防止污染。電力系統的輸電過程需全線高於淹水水位之上,才可於淹水時正常及穩定地供電,但由於考量鄉村整體景觀,應進行整體性的規劃設計。此外,電話通訊系統,包括電信設備、電力設備、以及交換機設備,均應高於淹水水位之上。

聚落空間配置

為讓淹水時居民可以留在庄內,不需撤離至他處,本計畫將聚落劃分為六個以「淹水關懷據點」為中心之「韌性生活圈」。所謂淹水關懷據點,是聚落中有二層樓以上之民宅建築,淹水時,住家僅有一層樓之居民可以就近至鄰近淹水關懷據點避難並寄存貴重物品。上述之永久高架步道系統,則將六個淹水關懷據點與韌性創生工作站相連結,強化淹水時對於居民之空間與物資支援。高架步道系統之規劃則避開聚落內主要動線、家戶出入口,且考量現有圍牆位置並保留現有喬木;於其上下坡道在全村考量分區以及高齡者、輪椅等需求,設置6處銜接地面的開放空間,打造社區休憩場所。

前面提及,掌潭村之耐淹規劃是超越防災的規劃,增加耐淹力的同時也改善社區環境,增加宜居性,因此,本計畫之耐淹措施有「加值」效果。高架步道除了作為淹水時之步行通道,亦設置「瓜果長廊」,增加平時使用,作為掌潭村之特色休閒設施。此外,亦規劃於東側之步道下開闢水道,將掌潭埤之水引入聚落內,打造親水空間,創造「與水共存」之韌性學習環境。此外,掌潭埤設置浮動碼頭,除了淹水時作為維持對外交通之碼頭,也可作為休閒碼頭,為下述掌潭村產業轉型策略一部分。

高架步道上瓜果長廊示意圖。(圖片來源:經典工程顧問有限公司)
引入掌潭埤之水以打造親水空間示意圖。(圖片來源:經典工程顧問有限公司)
掌潭本庄耐淹規劃示意圖。(圖片來源:經典工程顧問有限公司)

產業轉型策略

產業轉型之策略均為長期策略,希望藉由社區營造讓產業轉型,創造「與水共榮」的產業,讓洪水成為地方發展資源而非僅是災害,使得青年迴游,增加在地就業人口。第一項產業策略為建立漁塭合作社機制:強化行銷、冷鏈設備,並強化漁村產業體驗區的硬體空間及軟體體驗服務。合作社亦可針對魚塭本身進行硬體設施改善,降低每個養殖戶原先所需負擔的改善費用,藉由魚塭周圍架高網或裝有浮球的魚網等防範措施防止魚群因淹水而流失。

第二項產業策略為結合漁村體驗發展觀光。在掌潭本庄建立的高架步橋系統,配合開放空間環境的景觀營造,並引入與水、農、漁業相關的遊憩活動,打造與水共榮的社區,吸引青年回流。另外可配合在地的自然資源、廟宇文化與養殖漁業,規劃漁村深度小旅行與產業工作體驗活動;更可發展出「淹水限定」的漁村小旅行,搭配水上遊船等遊憩活動。改建或重建為高腳或兩棲屋之民宅,可發展為民宿Airbnb,提供獨具特色之住宿新體驗。結合上述漁村遊憩體驗活動,並以韌性創生工作站設置登記入住櫃檯,作為掌潭村之民宿總站與遊客中心。

第三項產業策略為結合水上活動發展觀光。高架步道連接至掌潭埤的浮動碼頭,平時規劃為遊船體驗區,讓遊客乘獨木舟或小船遊覽掌潭風光;淹水時提供運送、疏散等功能,甚至可進行水上活動。白水湖一號滯洪池則可發展水上活動,白水湖二號因有過往鹽業鐵路的經過,可加強對歷史空間的體驗,在不影響原有水利功能的條件下,強化上述兩個大型滯洪池的附加功能與特色。

左圖:掌潭埤結合水上活動示意圖(平時);右圖:掌潭埤結合水上活動示意圖(淹水時)。
(圖片來源:經典工程顧問有限公司)

地方創生除了事業、品牌的營造之外,更重要的是在地勞動力的銜接與永續經營。掌潭村現況人口約一百多人,其中年輕人僅佔不到2成,應思考原來村內這一百多人的勞動力,如何在產業轉型或升級的過程中,能夠成為整體的事業勞動力。

觀念翻轉策略

觀念翻轉可從以下幾個層面著手。第一、透過參與式規劃手段,包括展覽、工作坊等工具,逐步改變民眾與在地頭人觀念,讓其了解極端降雨之挑戰、傳統防洪排水工程之侷限與淹水不可避免之現實、承洪韌性之概念、社區採取耐淹措施自主防災之重要性。第二、透過耐淹規劃創造耐淹環境,使淹水不受災。第三、打造與水共存之環境。第四、發展與水共榮之產業,亦即上述之產業轉型策略,重點在於讓掌潭村之耐淹改造成為地方特色,吸引民眾前來參觀淹水時不受災之水鄉澤國景象,並學習其耐淹之道。

掌潭本庄與水共存的耐淹願景
(圖片來源:經典工程顧問有限公司)

掌潭村耐淹示範屋

為了讓民眾能夠了解承洪韌性的觀念與耐淹規劃,我們除了協助掌潭社區申請「109年度嘉義縣社區規劃師駐地輔導計畫」的執行經費之外,也將經費不足之處予以支持,讓觀念實踐於地方,整合專業知識與地方資源催生出了兩棟耐淹示範屋。希冀透過示範屋讓民眾看得見效果,進而提高未來改造意願,亦期望將影響力擴及更多臺灣西南沿海嚴重地層下陷的村落。以掌潭社區活動中心旁空地作為示範基地,打造「乾式防水兩棲示範屋」與「溼式防水實驗屋」,平時除了透過平面與實體展示發揮教育意義,也藉由社規師的計畫,與社區居民的討論,賦予示範屋平時使用的功能。

掌潭社區居民討論會
(圖片來源:經典工程顧問有限公司)
示範屋施作過程
(圖片來源:經典工程顧問有限公司)
乾式防水兩棲示範屋(左)與溼式防水實驗屋(右)
(圖片來源:經典工程顧問有限公司)

「乾式防水」乃透過建築設計的手法,讓淹水時水不會進到室內,避免建築主體泡水、家具損壞等情形,提升建築之耐淹力。「乾式防水兩棲示範屋」以圓管固定貨櫃屋,透過化學藍桶製造浮力,讓淹水時整棟屋子及管線隨水位升降,不會隨水漂移。平時作為健康與休息小站為主,放置按摩椅與吧台供居民交誼,淹水時可置放重要辦公設備等。

乾式防水兩棲示範屋室內布置
(左圖圖片來源:經典工程顧問有限公司,右圖圖片來源:謝佳璇)

溼式防水實驗屋室內布置,將插座設計於淹水線以上,並使用油壓升降平台將家具抬升。
(左一圖片來源:謝佳璇,右一及右二圖片來源:經典工程顧問有限公司)

掌潭村之耐淹規劃,除了透過建成環境各面向的硬體策略(建築物、維生系統、交通系統、聚落空間配置),亦需搭配產業轉型、觀念翻轉等軟體策略,從軟硬體雙管齊下提升村落的「韌性體質」,才能讓掌潭村慢慢邁向承洪韌性。兩個耐淹示範屋的實踐,希望讓民眾能夠了解:「不怕水淹」的耐淹境界並非天方夜譚,並非遙不可及,相關技術都已經存在,也非昂貴之高科技。耐淹力的提升需要的是人民觀念與實務上的改變,更需要政府投注資源大規模推廣。

即便我們催生出了打兩個耐淹示範屋,掌潭村的耐淹規劃仍停留在紙上規劃。接下來要完全落實,需要社區自發的行動,搭配政府進一步協助。我們盼望真有一天,整個掌潭村不但不怕水淹,也成為一個「淹水也讓人喜歡」的地方;不只掌潭,台灣任何低窪易淹水的地方,都可以如此。

*本文部分內容節錄自經濟部水利署水利規劃試驗108委託國立臺北大學(計畫主持人廖桂賢)執行之「臺灣西南沿海村落耐淹案例規劃」成果報告。


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廖桂賢

國立臺北大學都市計劃研究所副教授、台灣河溪網召集人。自2000年起陸續旅居費城、西雅圖、柏林、札幌、加州爾灣、新加坡、香港等地,終於在2017年五月回台定居。曾任新加坡國立大學建築系助理教授,香港中文大學建築學院助理教授。教學研究與實務經驗兼具,曾於台北與西雅圖從事規劃設計相關工作。研究和寫作興趣為韌性城市、生態城市、水患治理、生態系統服務、都市河溪等。著有《好城市》( 2009年七月初版,2017年十一月再版)。
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陳鳴誼

40…歲的台灣人
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蕭 宇庭

畢業於臺大園藝暨景觀學系,用不道地的台語跟社區溝通的景觀人,認為逃離都市也挺好的。