全民糾察隊:開放協作平台舉報農地違章工廠

文:吳柏澍;圖:地球公民基金會

平台都市主義,探討數位資訊科技,如何改變了我們的都市生活?我們注意到,關鍵在於分散的資料被整合成有規模的資訊流,掌握資訊流的應用,讓商業模式、治理型態、生活方式有了全新的變化。資訊流改變都市生活型態,例如私家車能隨時被網路平台徵召載客是一成功的商業模式。或是,共享廚房,藉由網路平台掌握客戶訂單,許多家庭主婦做起了小型的便當外送生意。

資訊流的匯集除了促使共享經濟發展,群眾收集的共享資料也被用來當作公民科技的工具,例如LASS社群推出的空氣盒子,一台基本款的空氣品質偵測器,串連起全臺灣最大的空氣品質監測系統。現在,LASS社群的守備領域,即將從空氣轉變到水,能夠偵測導電度、溫度、甚至是酸鹼值變化的水盒子即將推出….

遍佈在臺灣農地上的工廠,長期以來成為食物安全的隱憂,附近鄰居勢單力薄,怎麼舉報都拆不掉,甚至遭惡鄰報復,被潑灑瀝青。關注新增建違章工廠的公民團體,苦無機會掌握遍地開花、如野草般任意亂長的工廠。到底新增建的工廠,長在哪裡?「農地工廠回報系統」是由關注台灣環境永續的地球公民基金會,利用「群眾外包」的能量,與G0V零時政府合作,共同開源開發的一套公民科技的應用。一套結合公民力量、共享科技、讓分散的資訊成為有力的資訊流的絕佳應用;騎著摩托車穿梭田野間的農夫阿伯,手上的手機抓完寶可夢,順手拍下隔壁農地正在插鋼構搭鐵皮屋的新建工廠。

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「沒有違章工廠的台灣農業區域,跟日本壓縮機一樣稀少,因為有被檢舉的違章工廠,也很稀少。」

你家附近的農地上,有農地工廠嗎?要如何檢舉這些違章工廠呢?在農地違章工廠回報平台的網頁上,這一句「有聲音的句子」,說出了查報農地違章工廠的重重困難。掌管農地工廠的法規《工廠管理輔導法》去年修法的重點之一就是承諾「即報即拆」。然而,誰報、誰拆?怎麼報、又怎麼拆呢?農地違章工廠回報平台簡化了繁瑣的舉報過程,透過資訊科技的應用,轉變為一個簡單清楚的介面,方便民眾檢舉。如果該工廠是在2016年5月20號之後才出現的*1,便符合「即報即拆的要件」,透過平台,檢舉違章工廠只要三個步驟:

(1)拍照:拍下違章工廠的照片

(2)點選「我想新增農地工」:標記地點、上傳照片

(3)集合舉報:集眾多檢舉案件一次檢舉

農地違章工廠回報平台檢舉三步驟。圖片來源:地球公民基金會。

除了方便檢舉,該平台也大幅降低公民團體的行政負擔,甚至在舉報系統之外,開發了一套自動化的公文產製系統。這套系統將檢舉案件自動變成檢舉的公文,減少大量的行政人力。本篇文章我們將一起回顧這套系統的開發經驗。

傳統的檢舉:檢舉民眾勢力單薄、被糊弄

在違章估場回報平台出現以前,檢舉違章工廠,是一件很困難的事情。檢舉違章工廠的「傳統」查報方法有三種:

  1. 如果你有自然人憑證:登入營建署「新建違章建築立即處理資訊系統」,填表回報。根據使用者經驗,檢舉後會列入待拆清單,但永不拆除。
  2. 如果你不介意打檢舉電話:各地方政府經濟發展局皆有受理民眾陳情檢舉,但其中數個縣市並未提供檢舉專線,甚至彰化縣要求民眾必須「具名檢舉」、「現場舉報」。
  3. 或是可以撥打1999市民專線:第一條路是建管程序、第二條路是產業管理程序,上述兩條路都走過卻碰壁後,可以撥打1999市民專線,要求政府解釋為何尚未拆除。
各縣市違章工廠檢舉專線列表。圖片來源:地球公民基金會

可以發現,上述三條路都是政府與民眾個別單一的關係,實際檢舉過的經驗,民眾大多表示感覺被官府糊弄了。個別民眾勢單力薄,一次一個案件單獨檢舉容易被互踢皮球,沒有下文。不僅難以追蹤拆除的進度,個別案件淹沒在政府清冊之中,最後得不到任何的答案。更不用提檢舉鄰居的社會壓力,這一些工廠是厝邊頭尾,明明是環境公義的事情,檢舉人卻像是偷偷摸摸的抓耙子。

因此,許多民眾上網搜尋後,就會打電話向「公民團體」檢舉。根據地球公民基金會表示,一個月大約會接到10通左右的檢舉電話。接下來,公民團體則需要逐筆地完成上述的檢舉事項,其實相當耗費行政人力。為此,第一個版本的查報系統利用「Google 填報表單」,很快速的上線了。

Beta版的檢舉表單填答不易,要反覆來回搜尋資料

第一個版本的表單,希望回報檢舉的民眾,完成一份大約3頁的表單,民眾需要反覆來回的搜尋資料、在App之間切換尋找資訊,包含:

  1. 是否違反土地使用管制:須查明土地使用管制分區(檢舉人須自己查)。
  2. 是否是新增建違章工廠:利用空拍圖(用google earth或是航照圖台),並確認工廠是2016年5月後新建的工廠。
  3. 工廠的位置:係用定位系統(GPS)定位後,確認該工廠所在的地號、地址。
  4. 上傳照片(必要)

對於公民團體來說,這一份表單的資料相當珍貴,由於工輔法需要民間團體「監督執法」,但要政府拿出清查資料相當困難,也很難到各地去搜集資料,掌握地方的資訊。這一份表單替代了民眾的陳情電話,減輕處理資訊的時間成本。

這一份表單的資料,讓原本個別的檢舉,變成集合的舉報。一方面,這使得公民團體得以掌握不同縣市、不同特性的工廠,斷水斷電與拆除的進度,另一方面,公民團體需要大量的事例支持政策論述,去監督政府是否落實工輔法的政策承諾,這份表單提供相當多的資訊。

其實,舉違章工廠的過程有不小的門檻,首先,要確定該工廠「違反土地使用管制」,因此需要利用土地使用分區系統查詢;接著,要利用空拍圖,舉證說明該工廠「屬於新增建違章」(即2016年5月後興建);最後,要利用定位系統(GPS)確定工廠的位置(通常是回報工廠的地號、地址)。

然而,這一份長達3頁的表單卻造成了檢舉人的負擔。要用手機作為介面,在路邊填完這一份表單,實在是一件辛苦的事。因此,地球公民基金會便帶著這一份很難檢舉的表單,去到G0V社群每2個月一次的黑客松聚會,提案徵求資訊工程師進場協助。

友善的前端介面,只需要拍照上傳,降低使用者門檻

利用資訊科技的力量參與公共決策,並用開放資料與大數據的方式,參與社會倡議,簡稱為「公民科技」。G0V零時政府是一個公民科技的專案社群,是一群有公民意識的技術人與有公共政策背景的倡議者組成的社群。G0V社群中的揪松團每2個月會舉辦一次黑客松聚會,稱之為「大松」。提案人可以帶著自己的議題、想做的案子、想揪人參與的提案,在這個聚會上說明案子的內容,向廣大的社群召募技術人才,找社群的協作幫手一起完成。

以農地工廠回報平台而言,最需要的就是流程設計、抓取政府資料,並將這些資訊需求撰寫為一套程式。很幸運地,在第一次的提案中,地球公民基金會的研究員獲得新手友善的群組的協助,立即地召募到一群工程師進來這個專案幫忙。他們設計了一個網頁的介面,在網頁上整合了土地使用管制的圖台,只要一個按鍵,就能利用手機本身的定位資訊,取得所在位置的資料,並確定是否為農地。為了協助使用者判斷,也可以一鍵切換一般地圖、衛星地圖、Google地圖等圖資。

接下來,使用者只需要透過手機拍下照片,並上傳到網頁上,簡短地寫下工廠的基本資訊,例如工廠的名稱、工廠的門牌、工廠的類型(如金屬沖床、塑膠加工),就完成即報即拆的群眾外包工作。

案件中僅3%有拆除,檢舉人大多回家才檢舉,也有仲介來檢舉

這套系統在2020年3月20號正式上線,至今剛好滿一週年,根據地球公民基金會的統計,總共1,492回報人次,共有有400件的檢舉案,篩選出240件的檢舉案(實際上是工廠)。目前,各縣市中,檢舉數量最多的是彰化縣、第二名是台中市,目前彰化縣的處理速度最慢,沒有任何一家被拆除,僅一家被斷電。拆除進度而言,桃園市的進度最快,已有6家被拆除。目前,總共有7家被拆除,大約佔總數的3%。

若是沒有這一套系統,社會大眾很難掌握拆除納管的執行狀況,有了這一套系統,大眾也能發現,各個縣市執行成效差異非常大,反映出應該要有一個行政院「跨部會新增農地違章拆除」專案小組,才能避免互相踢皮球的窘境。

這一套系統有電腦版與手機版,透過後端的資料分析,發現在這一些檢舉中,發現檢舉人大多不會在原地將資料上傳,大部分的案件都是使用電腦上傳。可以推測,在現場檢舉對於吹哨人仍相當有社會壓力,240案件中,大約僅10個人留下手機,20個人留下email。

檢舉人的組成大部分是鄰居檢舉,小部分是環境律師,另外,也有一些仲介來檢舉。根據地球公民基金會的說明,許多地方的仲介業者,左手拿著「特定工廠登記」(蘿蔔)、右手拿著環團的回報系統(棍子),威脅利誘在地的工廠配合申請特定工廠登記的業務。對於環保團體來說,仲介相當了解各地的違章工廠生態,很多出租、土地改良、興建廠房等都或許曾出自仲介之手,因此,若是能有效地運用仲介的地方知識配合,強化檢舉成效,也加強個別工廠參與特登的意願。

持續優化的自動化功能擴大的管理社群

不只有友善舉報人的前端介面,後續更持續增修此系統的後端功能。一開始,必須要一筆一筆地將檢舉資訊整理成制式的公文,並個別送到各縣市政府。去年3月上線到去年11月之間,需要人力進行資料整理(如合併列印、填寫地址等)。

11月後,資料管理的後端平台終於完成,可以針對各縣市政府進行公文自動化的生產流程,只需要點選就能夠自動印出公文,大幅降低基金會專員的作業人力成本與時間。

對於公民科技的社群而言,秉持著開源精神,目前上線的公文自動化系統,應該開源給更多的管理社群、跨界的議題參與使用。為了更有效率,若能開放地方型的NGO(地球公民基金會是倡議為主),例如長期經營地方議題的社區大學、社區協會,長期在地方經營,更能理解鄉村的地理脈絡,藉由信任的地方性社群,確保使用者具備鄉村的經驗,加入成為後台的管理社群。

匿名檢舉與資料開源的兩難

對於倡議者而言,資料越是公開、資訊越是透明,對於監督的效力越有加乘效應。然而,對於「檢舉鄰居的違章工廠」而言,目前仍受到太大的社會壓力,若不具備保密性,保護吹哨人,就不會有任何人願意挺身而出檢舉了。

因此,目前平台的設計夾在保密性與開放性之間,以保護吹哨人為原則,盡量地開放資料供社會大眾檢視。也繼續思考,如何繼續優化農地違章工廠回報系統,能在匿名檢舉與資料開源之間尋求平衡。

*1備註:針對農地既存的低污染未登記工廠,須在2年內申請納管、3年內提工廠改善計畫,10年內取得「特定工廠登記」,落日期限則為20年。

poshu

我是柏澍,台中人,台大城鄉所畢。

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