考評成績的校正回歸,解密開放資料中的人行道

文:zining、理查

「全台人行道 8 年增 6 千公里」

“根據內政部統計,自 100 年迄今,全國有人行道的市區道路長度從 3,246 公里增加至 9,460 公里,成長近 3 倍,人行道普及率(有人行道的道路長度占道路總長度比率)從 16% 提升至 42%。“

2020年5月的營建署的新聞稿
100 年至 108 年人行道適宜性及普及率成長曲線圖(圖片來源:營建署新聞稿

「全台人行道 8 年增 6 千公里」在內政部粉專的宣傳貼文,底下的留言卻多是質疑與負面的行走經驗,即使人行道的普及率已達 42%,顯然仍與使用者的經驗有著相當大的差異。在留言串中指出的問題是,即使有人行道、卻仍窒礙難行,包括各種的佔用、汽機車違停、或是直接騎行在上的車輛,都讓人行道的行走品質低落。再者,這段具有人行道的 6,214 公里在哪裡?若只讀了全台統計的數字,難以真正的辨識人行空間的問題在哪裡。

無法好好行走的人行道(圖片來源:zining)

考評計畫呈現了什麼?民眾的感受與考評的距離

實際查找這個統計數字,出自營建署每年的「市區道路養護管理暨人行環境無障礙考評計畫」,而閱讀 108 年的考評計畫,也不難發現政策與民眾之間的距離在哪裡。

其考評項目分為「實際作為」與「政策作為」,而「實際作為」又區分為道路養護、人行環境與交通工程三大項,其中細項針對不同縣市類型又有些微的差異。不過即使針對人行環境也提出多項指標,包括暢行性、舒適性、安全性、使用性等評分項目,但考評的地點是由縣市政府自提道路,檢視列出的考評路段大多為國中小、大型公園、地方機關的周邊路段,並且僅有部分路段與區塊的考評,考評的結果即使是好評的分數,也與秘密客問卷的得分有著 1-2 階的差異,無法考評出真實的街道生活樣貌。

108 年直轄市考評結果表
(資料來源:108 年度「市區道路養護管理暨人行環境無障礙考評計畫」 評鑑報告)

步行或街道的使用,絕對並不僅限於某個區塊,對於市民來說,需要的並不是少數路段的評分,而是全市的「人行系統檢討與規劃」,才能讓人們願意在街上步行,而且能舒適的、安心的走路。

大部分的街道狀況是行人只能走在車道上(圖片來源:zining)

開放資料中的人行道

基於這樣的問題意識,本團隊嘗試收集六都中關於人行道的開放資料,希望藉由開放資料來理解台灣街道中的人行空間樣貌,並嘗試指認未來人行空間可以改善的方向。

然而在實際查找後才發現,相關的資訊不是這麼容易取得。在中央層級,內政部資料開放平台的人行道資料雖然有地理圖資,但屬性資料僅有人行道方向、寬度、人行淨寬及路緣斜坡數量。從中無法得知人行道上有的停車格、樹穴、座椅等等設施,不足以窺得人行道全貌。

內政部與六都人行道相關開放資料比較表

進一步細查六都的開放資料平台,發現雖然內政部營建署有進行人行道普查和考評,但並非每個直轄市都有將相關資訊建置為開放資料。其中台北市的人行道資料相對完整,有各類型設施點位或範圍,也有行道樹資料,同時也建置台北市人行道管理系統供人爬取資料(?);桃園市有神秘的人行道管理表格,卻無法有效率地和地圖資料產生連結;台中市在神秘的表格之外,也有開放行道樹點位資料;台南市則是將神祕的表格附上了KML檔案,可以在 Google Earth 瀏覽或作為地理圖資進行分析;新北市跟高雄市在人行道相關資料則是沒有找到。

用指標系統來解讀三個都市的人行道

而如何才是理想的人行環境與系統,已有眾多國內外的研究。美國的交通與發展政策研究所(The Institute for Transportation and Development Policy,ITDP)長期推動更好的街道與可持續發展的城市,在其 2018 年出版的“Pedestrians First, Tools For a Walkable City.”一書中,針對行人優先的空間環境做了完整的評估指標研究,將「步行」的經驗分為幾個層級:可通行(passable)、可達(accessible)、安全(safe)、便捷(convenient)、舒適(comfortable)、怡人(enjoyable),並針對城市、社區與街道尺度列出了不同的指標細項。

每一個指標都反映了城市某個面向的內容,本團隊也針對自身日常步行的經驗與感受,討論出想了解街道的指標系統表格,再回推可取得的開放資料,針對各縣市的步行環境進行系統性的檢視與分析。

本文所建立的指標系統表

在前面一段中討論到,能從各政府開放資料平台中蒐集到關於人行道的資料極為有限,最後僅能比較台北、台中、台南三個直轄市的人行道情況,並用人行淨寬度(北中南三都)、樹冠覆蓋面積比例(北中)、座椅密度(北)等三個指標來呈現概況。另外因為能夠取得三個直轄市的人行道地理圖資,所以在指標分析方面,能夠以人行道段的數量為單位進行計算。然而同時又礙於資料來源有限,僅有台北市和台南市的人行道指標能夠轉換以長度來作比較。在接下來的說明中,會將三個指標的數值表現,以人行道段為單位來做統計比較。

開放資料中的人行道

下述指標地圖的線上版本(資料量約 60mb)可以縮放瀏覽,讓讀者找出各自感興趣的區位來作比較。

人行淨寬度

從資料上來看,台北市區道路廣設了人行道,台中與台南的巷弄則較少人行空間。而無論哪個城市,平均來說,主要道路的人行淨寬度總是比較寬廣。然而在台北和台中市區外圍的重劃區中人行道所提供的人行淨寬度卻是出奇低落。僅有近年新規劃的台中水湳機場或台南九份子重劃區情況較好。

北中南三都人行道人行淨寬度指標比較(圖片繪製:城市說話數位工作室)
台北市人行道人行淨寬度指標(圖片繪製:城市說話數位工作室)
台中市人行道人行淨寬度指標(圖片繪製:城市說話數位工作室)
台南市人行道人行淨寬度指標(圖片繪製:城市說話數位工作室)
計算方式將每個人行道段,依取得的資料中人行淨寬度欄位的數值,以 1.25 公尺和 2.5 公尺兩個斷點,區分為三個區間來分類。會採用這兩個斷點,是參考營建署都市人本交通道路規劃設計手冊(第二版)建議,無障礙通行的需求持拐杖者需要 1.25 公尺,同時 1.25 公尺也是單人通行的舒適寬度;而 2.5 公尺則為雙人通行的舒適寬度。

台北市的人行道,從地圖上來看,所有主要道路都有設置人行道,也因此資料量高達 17,144 筆人行道段。然而人行淨寬度超過 2.5 公尺的人行道只集中在市區的主要幹道上,乍看之下和八橫八縱幹線公車的路線有點接近。而令人驚訝的是,從資料上來看,人行淨寬度未達 1.25 公尺的人行道不僅只存在萬華等老城區,內湖五期和大直地區的人行道淨寬度也不怎麼寬廣。

回到資料數值來看,在台北市的資料中,人行淨寬度小於 1.25 公尺、介於 1.25 公尺和超過 5 公尺的人行道段數量比例為 46%:43%:11%,若換算為長度佔比,則可以發現人行淨寬度小於 1.25 公尺的人行道在長度上超過了 50%。再進一步將人行道總寬度超過 5 公尺的資料拆分出來計算比例,則凸顯出還算合理的趨勢:人行淨寬度越寬的人行道,其總寬度超過 5 公尺的可能性越高。

小於 1.25 公尺的人行道並不好走(圖片來源:zining)

台中市的人行道資料,從地圖視覺來看,在文心路環路以內的城區除了主要道路和河岸以外,巷弄間較少有人行道可供使用。同樣有趣的是,在外圍重劃區(尤其是七期)中的人行道人行淨寬度也是大多小於 1.25 公尺,反而是更近期水湳機場開發區提供了較寬廣的人行空間。從資料數值來看,三種寬度的人行道段數量比例為 38%:43%:19%,同樣是人行淨寬度越寬的人行道,總寬度超過 5 公尺的比例越高。

台南市的人行道資料筆數較少,只有 4,531 段,除了科工區、九份子重劃區和高鐵特定區人行道較為密集外,幾乎只有幾條環道、省道或是學校等公共設施土地的周邊才有提供人行道。但是!在台南市區中人行道淨寬度卻大多超過了 2.5 公尺!從資料數值來看,三種寬度的人行道段數量比例為 11%:45%:43%,換算為長度時,人行道淨寬度區間的比例關係改變不大。台南市雖然人行道設置不多,人行淨寬足夠的人行道數量比例卻是超過台北和台中。

樹冠覆蓋比例

北中兩都受到樹冠覆蓋的人行道段數量比例皆約 1/3,其中樹冠覆蓋平均面積比例約在 1/4 到 1/5 之間。在台北,學校等公共設施周邊的人行道受樹冠覆蓋的比例較高。在台中,則是在文心環路西側的重劃區中,人行道樹冠覆蓋比例較高,似乎有犧牲人行淨寬度換取行道樹植栽的情形。

台北台中人行道樹冠覆蓋比例指標比較(圖片繪製:城市說話數位工作室)
台北市人行道樹冠覆蓋比例指標(圖片繪製:城市說話數位工作室)
台中市人行道樹冠覆蓋比例指標(圖片繪製:城市說話數位工作室)
計算方式採用開放資料集中樹木點位資料為基礎,假設每棵樹的樹冠半徑為 2 公尺來畫圓,逐一計算每個人行道段範圍受樹冠覆蓋的面積比例。考慮到實際上人行道樹穴有大有小,覆土深度與植栽樹種也不一,若要逐顆樹計算樹冠面積太過耗時。遂參考營建署建築基地綠化設計規範中,市街地或一般小建築基地的樹冠投影面積基準 16 平方公尺,概略回推為樹冠半徑 2 公尺作為統一的假設數值。

台北市在 17,144 筆人行道段資料中,有 11,603 段(約佔 68%)是完全沒有樹冠覆蓋的,剩餘的 5,541 段中,平均的樹冠覆蓋率為 24%,中位數 23%。從地圖上來看,擁有樹冠覆蓋的人行道大致集中在城中區、萬華區、信義區、民生社區和士林。和人行淨寬度指標有同樣特點,主要幹道兩側,以及學校等公共設施周邊的人行道,受到樹冠覆蓋可能性似乎較高。

樹冠的遮蔭狀況也與樹形、修剪的狀態有關(圖片來源:zining)

台中市在 9,237 筆人行道段資料中,有 6,037 段(約佔 65%)是完全沒有樹冠覆蓋的,剩餘的 3,290 段中,平均的樹冠覆蓋率為 20%,中位數 19%。雖然台中市受樹冠覆蓋的人行道比例和台北市差不多,但是樹冠覆蓋的面積比例整體來說是較少的。有趣的是,台中市區除了在綠川、柳川兩側以外,文心路以西到高速公路之間的七期重劃區附近有有不少人行道受到樹冠覆蓋。和前一個指標交叉對照之下,台中市的重劃區規劃中,人行淨寬度較低的情況下,反而留了不少空間給樹木生存!?

座椅密度

台北市人行道座椅在商圈周圍明顯地較為集中,學校、醫院等公共設施周邊人行道上反而不常見。另一方面,人行道的總寬度似乎也和座椅設置與否沒有明顯的關聯性。

台北市人行道座椅密度指標(圖片繪製:城市說話數位工作室)
台北市人行道座椅密度指標(圖片繪製:城市說話數位工作室)
計算方式採用開放資料集中座椅點位資料,與人行道範圍資料作地理空間的交集運算來歸納每個人行道段的座椅數量,再除以該段人行道長度數值來計算密度。最後成果以每 100 公尺有幾個椅子來比較。

在台北市的 17,144 筆人行道段資料中,只有其中 7% 能夠和座椅點位資料疊合,也就是說僅有 1,147 段人行道上有提供座椅設施。從空間上來看,人行道座椅的分布有著跟著商圈走的趨勢,西門町、公館、東區、復興南北路、信義計畫區、大直都是座椅集中的地方。規劃者似乎認為手提購袋的消費者需要多坐坐,而學校四周的孩童、經過醫療院所的長者,則是「不要坐了,快快回家吧」。

從數值上來看,在為數不多、有提供座椅的人行道段中,座椅密度的平均值是每 100 公尺 6 個,中位數 4 個。而總寬度超過五公尺的人行道段中,沒有座椅的數量還高上有座椅者許多,令人納悶那些空間是放了什麼比座椅重要的設施?

人行道相關的開放資料相當稀少,而已經開放的資料也不足夠代表真實世界的狀況

回到這篇文章的初衷,我們想瞭解台灣城市中的人行道空間。到頭來,卻發現沒有足夠的開放資料可以提供線索。六都中,台北市雖然有多樣的資料集,但項目和內容偏向是將設施物標示建檔的財產管理清冊,還不足以讓我們評估人行道「被使用的感受」;台中市及台南市關於人行道可以獲取的資訊就相當有限,但仍比高雄市和新北市什麼都沒有好上許多。

再進一步研究資料本身,除了上述的指標計算外,本團隊也發現另外一個問題。

人行環境,其實是由一個完整的面,由路緣、樹穴、相關設施、人行淨寬區域、退縮空間/騎樓所組成,人行環境是在公領域/私領域相間的區域。

完整的人行環境由多個元素組成(圖片來源:THE 8 PRINCIPLES OF SIDEWALKS,p.11)

目前透過資料,我們只能讀出公部門所施作與維護的路段,所以若以北市忠孝東路五段為例,在圖面上我們讀到這裡的人行道淨寬度小於 1.25 公尺,但實際的行走經驗上卻是相對寬敞的,回過頭去檢視才會發現,原來是地塊開發所讓出的退縮開放空間。同樣的,圖面上所呈現的人行道也有部分為未有實體分隔的標線型人行道,而標線型人行道的問題已引發眾多討論

忠孝東路五段的人行道小於 1.25 公尺,但加上退縮空間仍有較佳的步行空間(圖片來源:google map)

完整的資料可以幫助政策做得更好

這也反映出另一個問題是,政府如何能做出全盤且完整的人行系統規劃?當目前的人行環境考評計畫或各縣市政府工務局手上掌握有的資料只有公部門的人行道時,其實是無法看見城市人行環境的全貌,也難以做出願景式的街道規劃與設計。

我們相信,完整且盡力貼近實況的資料,能為規劃者或決策者提供對現況更全面的理解,從而制定更良好的空間規劃設計方案。在高度資訊化的時代,過往的竣工圖、歷次使用者調查、在社群網站被分享的使用經驗,都可以是對於人行道體驗的資料累積。而且與工程費用相比,這些資料的建置成本不高。或許政府單位在熱衷填問卷衝評分的同時,也該投入相同精力為此做出更好的準備。


  • 讀人文社會學,喜愛城市空間與建築而投入了這個行業。工作了一陣子,最近想起了方法論,想建立一套自己觀看城市的方式與分析方法。

  • 我叫理查,我住地球,熊很可愛。


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