英國從開放資料、共享圖台到線上參與的數位規劃轉型經驗

文:楊竟意、林浩雯

英國的開放資料(Open Data)和圖資系統相較成熟,各地方政府、民間企業、學界等運用數位規劃軟體如GIS作業也相當普遍,例如地方政府使用線上圖台展示政策願景,民眾可線上查看各地即時申請中的規劃案、規劃者能使用精準的基礎圖資進行分析、學術單位能免費使用基礎CAD檔案做設計(註1)等。筆者想藉由工作經驗,淺談英國使用數位規劃的脈絡及未來趨勢。​

軍事需求發跡,到開放資料的OS Map

圖1-1953年War Office繪製的愛丁堡地圖OS MasterMap,圖片來源:https://maps.nls.uk/

談起英國的地圖學,不得不提起全國地形測量局(The Ordnance Survey),其原是軍事單位,而英國地圖繪測的起源,即是因應軍事需求,發布的Ordnance Survey Map(OS Map)仍被廣泛使用。

1747年威廉·羅伊(William Roy)因蘇格蘭叛亂活動,奉命耗時8年繪製蘇格蘭地圖,此後羅伊便致力發展地圖測繪,他也成功推動了經緯儀等測量工具發展。最早大範圍的地圖繪製是英國沿海地區,為的是防禦法國入侵,直到1870年地形測量局才完成英國全幅地圖。隨著印刷技術的發明與普及,一戰二戰時地圖被大量印製,提供前線作戰士兵使用;二戰結束後的20世紀,英國開始吹起一陣戶外運動風潮,人們騎著自行車或開車走向鄉村時必須有地圖帶路,漸漸的地圖也變成每家每戶必備單品,能閱讀OS Map也成為小學童軍課程教材之一。

圖2-英國地形測量局的數位化地圖OS MasterMap ©Ordnance Survey 2021,圖片來源:https://www.ordnancesurvey.co.uk/business-government/products/mastermap-topography

地形測量局於2001年首次發表數位化地圖OS MasterMap,但僅供付費使用。直到2010年才開放部分資料免費下載(OS OpenData),內容包含河流、地形、道路、公共空間、較大比例尺的地區地圖(含有建築物、植被等訊息),另也有提供須購買的小尺度細節地圖,常作為基地底圖使用,檔案格式為配合地理資訊系統(GIS)技術應用,不論是開放或付費資料,依照資料屬性皆有提供向量或像素檔,實務上相當便利,能直接在ArcGIS, QGIS, AutoCAD等使用。

圖3-地形測量局的開放綠地免費圖資,資料包含都市農田、墓園、高爾夫球場、運動設施、遊戲場、學校開放空間、公園等 ©Ordnance Survey 2021,圖片來源:https://osdatahub.os.uk/downloads/open/OpenGreenspace

規劃制度與政策考量推進數位規劃的進程

英國規劃歷史悠久,早在1974年已公布第一版的「城鄉規畫法」 (Town and County Act),發展至今有著複雜的法令與規定,且英國是由英格蘭(England)、威爾斯(Wales)、蘇格蘭(Scotland)、北愛爾蘭(Northern Ireland)組成,各地區因應其特有的規劃背景脈絡、自然條件與環境策略等,有著不同的規劃制度系統,數位化帶來統整的便利性,勢在必行。

以特定區(Designations)規定為例,其設立宗旨為保護珍稀、瀕臨危機的自然景觀、歷史文化遺產或生態棲地等,因此每個特定區皆有其法規及管轄機關,規範及審核開發案。光是在英格蘭地區的特定區就有數百個,由規劃的角度而言,明確且公開的特定區界線尤其重要,因為這涉及到開發案需不需要遵守該特定區內的規定,進而影響到開發許可與否。目前幾乎所有的特定區範圍資料都能在各管轄機關或地方政府等網站免費下載,提供的檔案格式也很多元,以方便導入不同軟體分析使用。

圖4-MAGIC map 互動式地圖,顯示部分特定區(Designations),圖片來源:https://magic.defra.gov.uk/MagicMap.aspx
桃紅色區域為氮肥(硝酸鹽)脆弱區(Nitrate Vulnerable Zones),朱紅色為世界遺產區(World Heritage Sites)

地圖從早期用於軍事上的領土定位測量以外,漸漸成為測繪、紀錄社會空間發展、及管理土地開發的工具;在倡導資料驅動的現代,數位化不僅利於資訊的傳播與傳承,精確的場地圖資更能有效地運算、模擬出對於土地規劃極具參考價值的重要分析。

英國首相在2020年發佈加速開發的演說(‘Build, Build, Build’)之後,規劃白皮書及相關文件不斷訴求著—「加速開發土地資源以改善社會議題」,且更加強調「保護現有的自然地貌及人文景觀的重要性」。從空間規劃者的角度思考,這意謂者著必須更仔細地進行場地研究,經過不同層級反覆檢視後,更謹慎地提出符合在地需求的規劃策略;若從政府審核單位來看,也需要更嚴謹的檢核流程與評估。如何有效率地達到更好的設計品質並加速規劃案審核,數位規劃是一項對策,對於已累積豐富國土測繪圖資的英國並非難事。

數位規劃的應用:開放資料平台與三維雲端圖台

以英國的都市規劃案為例,基地通常已有歷史建物、列管保護樹木及現有建物,初步場地調查階段,可先從免費的開放街圖(Open Street Map)搜集場地資訊,或至英國中央政府管理的政府開放資料平台 (data.gov.uk)蒐集免費圖資,平台上的資料由各地方政府、公部門等單位釋出並上傳,例如規劃設計中常用的數值高程模型(Digital Elevation Model, DEM),便可免費從政府平台中下載涵蓋全國、由空載光達(LiDAR)測製的高精度三維數據,對於分析地貌相當實用。

大尺度的都市規劃案常被要求提供環境影響評估報告(Environmental Impact Assessment, EIA),EIA的內容包羅萬象,舉凡生態棲地、既有植被、水文、噪音、廢棄物排放等,使用到數位化資料分析及評估更是不勝枚舉。

圖5-Ebury bridge renewal開發案中環境評估報告視覺影響評估章節,模擬新建物對於街景的影響,圖片來源:https://eburybridge.org

和景觀直接相關的便是⸢景觀與視覺影響評估⸥ (Landscape and Visual Impact Assessment, LVIA),這項評估中包含了景觀與視覺兩大部分的影響做分析,視覺部分便是著重討論該開發案⸢建築量體⸥,是否影響或破壞了該地區既有的景觀特色(Landscape character)。例如在鄉村區域裡蓋摩天大樓,這勢必會影響到該區天際線及景觀特色本質,也會嚴重影響其他地區欣賞這個區域。探討視覺分析的方法有許多,以Zone of Visual Influence (ZVI)及 Zones of Theoretical Visibility (ZTV)這兩項指標為例,會需要利用到上述所提到的DEM等數據做分析。

VuCity雲端圖台即時運算開發提案的視覺影響ZTV © 2021 VU.CITY Limited

就筆者的觀察,越來越多規劃案依賴「三維雲端圖台」(如VuCity),圖台不只擁有每週更新的細緻建物、樹木模型,還整合都市設計規範。設計者和審核者都能將設計提案以統一的三維格式,上傳到平台檢視或者歸檔,實時渲染畫面以及友善的介面提供了以行人視角檢查新建案是否影響視線、日照陰影,也可做大尺度的全方面空間檢討,深受公私規劃部門的青睞。

透過雲端平台協同各自的專業分工

2020年所發布的規劃改革白皮書中,也提及了「數位化」的重要性。英國講求專業分工,大型規劃設計常包含眾多專業顧問,多方溝通和資訊整合極耗費人力與時間,這對急需透過開發改善住房議題的英格蘭相當不利,因此各界訴求著簡化規劃流程、提倡數位工具的使用。當然目前的規劃改革策略尚存諸多隱憂,英國政府也積極與學業界溝通,我們便不對此議題著墨。

數位工具如何有效減少人力與時間?一般BIM的運用在英國的建築、景觀業界已相當普及,但近幾年雲端協作平台的崛起,大量簡化了以往使用圖紙討論的設計過程,尤其在疫情及異地工作的限制下,雲端協作的需求大增。

以英國目前的大型基礎建設 – 第二高鐵計畫(HS2)而言,專業團隊眾多,工程浩大且細節繁瑣,筆者曾參與了其中某鐵道預定地的前期環境整合項目,在場地分析階段需要向高鐵公司要求最新的鐵道設計,但由於設計同時進行、方案浮動,於是高鐵設計部門巧妙運用雲端工具(如 ITwin)讓各設計單位隨時上傳三維模型;工程部、景觀部、建築部等都能在統一的雲端平台即時看到各部門的設計更新,同時審核並且即時評論反饋。

第二高鐵計畫將設計圖即時整合至雲端平台,透過瀏覽器就能檢核不同團隊的進度 © 2021 BENTLEY SYSTEMS

去年開始數位工具爆炸性的成長,不難發現觀看都市設計的視角,逐漸從由上至下的平面轉換成更貼近行人尺度的三維視角,而被公私部門廣泛使用的ESRI雲端介面也提供了網頁的三維模式,業者們也積極推動擴增實境(AR)或虛擬實境(VR)的功能,讓使用者更直接的檢視設計,體驗不同的空間與尺度。AR/VR 在許多英國設計公司已是常用的設計輔助工具,如今也廣泛被利用在民眾溝通上。

雲端平台VuCity中倫敦市的虛擬實境功能,載入設計量體後,可同時允許多個使用者在虛擬場地中討論 © 2021 VU.CITY Limited

開放資料加速整合資訊的平台上線,民眾參與朝向線上溝通

圖6-倫敦都市計畫圖台,整合了三大種類包括歷史建物、淹水潛勢、重點綠地等自然人文保護區、開發規劃區、以及土地現況等圖資。圖片截自:https://maps.london.gov.uk/planning/

目前英國規劃申請案及政府資訊等已全面線上化,民眾可上網查詢居家週邊的規劃申請案(如Bath & North East Somerset Council的規劃地圖查詢功能),平台由各地規劃部門維護管理,民眾皆能透過網路表達意見。而近幾年政府大力改善公告資訊的親民程度,廣泛利用視覺化的圖台,例如Cheshire East Concil地方政府發布的空污政策成果,有效利用ESRI Story Map 功能展示資訊。一般由城市擬定的都市計畫(Local Plan)常常包含許多發展策略報告書,傳統格式的文字/圖面資料繁複難懂且分散,但各地政府逐漸利用地理資訊圖台整合資訊,例如倫敦政府發布的規劃圖資地圖便統整了都市計畫及規劃相關的空間政策,更方便使用者直接下載相關圖資。雖然目前各區域政府規劃部門的數位發展仍然存在資源上的差異,但各地圖資皆統一上傳於中央的政府開放資料平台,因此即使圖台眾多,但圖資集中。不過數位規劃政策將致力於建立更有效率的數位化流程或資訊格式,藉此帶動全國各地規劃部門的數位發展。

被新冠疫情重創的英國,在長時間封城的狀態下,反而激盪出許多政府與民間雲端溝通的機會—-雲端化的工作坊方便民眾異地參與。例如Virtual Engage建置了虛擬房間,模仿傳統的大圖輸出形式展示設計方案,尤其是增加了三維模型展示的功能,讓民眾透過網路即可在3D模型中自由體驗。另一個有趣的民眾參與案例則是使用網路介面,搜集地方居民的生活記憶,透過文字、照片或影片上傳拼貼成回憶地圖

Urban95 VR案例透過VR讓使用者體驗兒童視角(95cm)的城市體驗,專案網址:https://bernardvanleer.org/publications-reports/urban95-virtual-reality/
Virtual Engage提供線上公聽會形式,在虛擬空間內展示民眾工作坊常見的電子版大圖,還能夾帶影片、線上3D模型等多媒體資源

從18世紀的徒手測繪地圖開始,到如今發展結合VR技術讓人深入其境的檢視設計,英國的數位規劃是現在進行式。面對全球氣候變遷、都市住房議題、新冠疫情衝擊等,如何更精準務實的規劃?如何更有效率地溝通設計、加速開發案審核過程?在數位規劃裡找到了線索。

(註1)例如Digimap,由愛丁堡大學(University of Edinburgh)EDINA機構經營的網站,提供各種數位圖資給大專院校做學術使用。


  • 現居英國Bath的景觀建築師,駐英台景觀筆記(https://www.facebook.com/twuk.landarchnotes)創始成員之一。 臺大園藝暨景觀系畢業,曾任公務員數年,輾轉到英國University of Sheffield念書後決定重新出發。對於景觀規劃、自然生態、水敏感、植栽設計有熱忱,喜歡用文字與手繪塗鴉記錄生活。

  • 現居英國倫敦的都市設計師。關注地景建築、都市景觀,到處散步搜集案例的空間觀察員。

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