全民的蔚藍海:促進共好的多元海洋管理與使用

文:陳均龍、廖君珮

楔子

海洋是全人類共享的,一起擁有這片海洋帶來的美好。我們享受著海洋給我們的恩惠,也必須一起愛護他。在臺灣,有許多人都深愛著海洋,卻因為使用著同一片海而爭執,期盼每一次的爭執能帶來改變的能量,我們有權也有責讓每一個人同樣擁有海洋帶給我們的美好,一起想想怎麼做會更好!

用海衝突,背後是我們都希望這片海好

「喂,這邊是航道,你們越線了,這樣很危險啦!」林新永船長在船上朝著潛水客叫喊。「這邊是保護區,你們漁船可以開進來嗎!」潛水客在水面也大喊著。

這是一段2022年公視上映的台語紀錄片《飄撇討海人,討海人的海洋詩歌》中很有感的一幕。人們總是享受著海洋帶來的服務,但從不同的視角、不同的出發點,對海洋的使用總有不同的看法。在這個案例,新永船長自己本身也是潮境海灣海洋保護區的志工,他清楚海洋保護區的範圍,也知道她是很多潛水客喜愛的地方,總是自己收集浮球,去做海洋保護區的標界,為的是提醒潛水客跟漁船航道界線,雙方都不要越界,因為既危險又會造成紛爭。但從這位潛水客的眼裏看不到這麼多,因為他專注著水底下的奧妙,一抬頭,怎麼有艘漁船在這,是不是想偷捕?!怎麼可以開進保護區?!造成人員受傷怎麼辦?!

這是典型的海洋資源使用上,因為不同的觀點,所產生的激烈溝通。這也突顯了海洋的利用是多元的,幾乎所有的資源利用都存著一定程度的本位主義,若我們能理解這點,就能理解使用過程中產生衝突是很自然的。

自然環境上來看,海洋、海岸、陸地其實是無法完全切割的整體,但當面向海洋這個視角是從人類使用資源的面向出發時,情況就會變得複雜許多。

被不同出發點所切割管理的海陸共同體

從自然環境上來看,海洋、海岸、陸地其實是無法完全切割的整體,是互相影響的。人類在海洋大部分的使用都是為了供應陸上需求,例如漁業的目的是為了提供人類優優質的蛋白質,但陸域也會直接的間接的影響海洋,例如當陸域的汙染排放到海洋隨著其嚴重程度與時間積累,就會進而造成海洋資源利用的負面影響。海岸則是海陸接壤的地帶,也是生態高度敏感的地區,海岸地區可能會隨著時間滄海變桑田,桑田變蒼海,但始終是人類的使用熱區。

若從人類利用資源的角度來看海洋,由近到遠大抵可以分為臨海陸地,潮間帶區域以及近岸海域,其提供人類的服務包羅萬象。隨著社會與科技的進步,高密度的利用,使得海洋生態系統受到損傷,進而影響我們對海洋永續利用的目標。為此,針對各式各樣的海洋資源利用,我們訂定了諸多的管理規範。現行直接或間接與海洋相關的法規包含了《野生動物保育法》、《國家公園法》、《漁業法》、《水下文化資產保存法》、《發展觀光條例》、《水域遊憩活動管理》、《濕地保育法》、《海岸管理法》、《國土計畫法》、《海洋污染防治法》、《海洋基本法》等,和正在草擬的《海洋保育法》以及《海域管理法》等,有些離我們生活很遠,有些很近。而這麼多的法規,這麼多的主管機關,這麼多的使用者和使用方式,都有自己的目標導向,在資源利用上難免會產生衝突。    海洋的共好從來不是單一權益關係人可以促成的事,這時,若我們能轉身面對海洋,嘗試去理解不同權益關係人的立場,促進溝通進而降低誤會與衝突,就有機會促進海洋的多元共用、共存與共好。以水域開放為例,各權益關係人有責任持開放的態度參與海域活動的共榮策略;而相關單位則應主動積極提供協商平台,尋求共識擬定海洋空間規劃與相關活動原則。

日益複雜的水域遊憩活動,如何跟漁業還有保護區共存,值得用心思

從開放水域議題看海域利用衝突

談到海洋使用衝突,大家剛開始想到的大多是傳統漁業、水域遊憩、與海洋保育的糾葛與衝突,近些年開放水域被倡議下,越來越多元的利用也讓衝突加劇。1987年臺灣解嚴以後,以往不能自由活動的海岸蜂擁而至各種開發利用,同時國人的休閒遊憩終於可以向海岸與沿近海擴展。但近幾年,開放水域議題仍吵得沸沸揚揚,為什麼政策上海洋開放了,水域遊憩愛好者還是覺得現實情況不夠開放呢?究竟是自然環境使然,亦或是制度章典所致?臺灣水域休閒活動受限制原因許多,除了許多水域可能因為海況、地形及各種自然條件,因此本身就是高風險海域、又或者地方管理量能不足、水域專用權限制,同一區域或連續區域管理單位事權分散等,都可能讓海域的愛好者對於從事水域活動的各種規定感到無所適從,怨聲四起。

隨著行政院「向海致敬」政策推動,鼓勵民眾親近海洋,但不時聽聞到發生海域衝突。近年偶能聽到,東北角的龍洞灣潛客與漁船爭道、龜山島牛奶湖戲水位置與航道重疊而險象環生,近期則有立槳玩家與地方漁民於東澳灣因用海認知的差異造成紛爭。以東澳灣的案例來看,當地漁民與居民為了保護海洋資源以及維持用海秩序,不論是用何種方式勸導、勸離或者與海上立槳玩家進行溝通,往往在雙方認知不同、語彙不同或者基本態度不同的情況下,造成衝突頻仍,更引發後續更多對於開放海域的爭辯,劍拔弩張(詳見相關新聞)。

這些事件從表面上來看,是漁民、航道與海洋休閒遊憩的使用衝突,但更深層的來看,很多時候各種海洋使用者的立場不同,且海上的空間沒有明顯的邊界或範圍,對於海域的容許或禁止事項對於當事人不易辨識,主觀意識與誤解往往是造成衝突的來源,因此仍須思考整體海洋事務上主管機關協商、權益關係人溝通,以及整體用海機制設計在區域規劃以及避讓順序等是否有所欠缺。當衝突發生,再再顯示了用海協商機制的重要,也反應了我國海洋空間整體規劃的思維邏輯不足,必須強化立法時的程序正義和公民參與。

以海洋休閒遊憩產生的用海衝突為例,有一群熱愛水域運動的民眾提議,「廢除《發展觀光條例》第36條及60條,才能真正開放水域遊憩活動!」他們認為廢除條例中的第36及60條,才能避免管理機關用禁止取代管理,任意限制水域遊憩活動目標。然而管理海洋是複雜且多變的,單單廢除兩個法條就能邁向開放水域實現海洋的多元共好了嗎? 更應思考如何讓海域的管理更加積極與有效。

借鏡他國經驗如何設計促進多元共好的管理機制

海洋是公共財,任何永續原則下的合理利用與探索都應被鼓勵,能朝海洋利用多元共好的目標邁進,才是提升到海洋國家的高度與視野。而在開放水域的範疇上,唯有透過健全的法律規範,提供水域遊憩活動的風險管理機制,保全活動人的健康與安全,才能進一步成為發展永續海洋的典範。

在開放水域議題,管理機制的設計上,有許多有經驗的國家我們可以參考。水域休閒活動發展成熟的澳洲,2011年昆士蘭修訂《休閒水上活動安全法》(Safety in Recreational Water Activities Act 2011),該法目的在於減少水域休閒活動所產生的風險,促進與提供有關水域活動健康和安全的資訊與教育訓練,建立相關審查機制,以及最重要的是透過相關機制為娛樂性水上活動的健康和安全標準提供永續框架。該法明定包含政府官員、業者以及提供水上娛樂活動場所的其他人員的職責,著重健康和安全職責機制的建立,以保護民眾安全。

在水域活動管理上,大體可分為「遊憩行為」以及「水域範圍」兩大面向。英國根據《海事法》(UK Maritime Law) 為遊憩行為定義範圍。例如將浮具以長度歸類為「沙灘休閒裝備」或「船隻」兩類。小於3.5公尺浮具歸類為休閒裝備,僅能於近岸兩百公尺活動;超過3.5公尺被視為船隻,需配備安全裝備,可於距岸兩浬活動。英國並透過各類水域休閒活動指引,明確全國統一的優先避讓原則

英國在定義休閒浮具後,以「機動能力低的船隻應優先考慮」的基本原則,建立水域休閒的優先順序與秩序。例如位於同一處水域的遊憩行為,機動性最低的游泳、浮潛、潛水與配備沙灘休閒裝備的水域活動,將享有距岸兩浬的活動優先權。而水上摩托車等具有高度操縱能力的船隻,應禮讓如立槳玩家及風浪板玩家等操縱能力低的對象。當然,海域使用的基本規範還包含禁止穿越港口出入口通道、了解區域水域的限制區域、以及保護區或特定區的相關規範。

美國海岸警衛隊 (United States Coast Guard, USCG) 則以活動的水域範圍進行分類。USCG認定若立槳在衝浪、游泳或沐浴區以外活動,即被視為船隻。須遵守更嚴格的安全裝備規範,同時各州政府或地方機構可依情況訂定更嚴格的活動細則與規範。

目前,臺灣國家風景管理處依據《發展觀光條例》與《水域遊憩活動管理辦法》訂定各水域活動的限制事項與須知。交通部也曾在110年預告將浮具納入《水域遊憩活動管理辦法》修正草案,此外海洋委員會也在111年初公布「「開放海洋」-海域遊憩活動規劃與管理指引原則(第二版)」,當中對於人為動力器具活(如獨木舟、立式划槳)與其他天然器具或機械動力器具的活動範圍等有所規範,並制定相關區劃原則與管理制度,正逐步改善整體海域遊憩活動秩序。然而對於這些水域遊憩與其他海域使用者間的區域規劃以及避讓順序仍有急迫需求,期盼能減少熱門景點權益關係人之間的用海衝突。因此更整體全面海域管理法仍值得期待,同時也期待能有更高法律位階的相關規範去強化現在僅有的指引與原則,進一步釐清水域遊憩熱點的優先順序原則,提供規範或活動指引。未來,若能充實海洋遊憩管理量能,就能以主動積極的姿態去面對海域休閒活動與其他使用的多元共用、共存與共好。

資源使用者也開始轉型為共管夥伴,更是海洋的紀錄者

海洋連接著我們,而非將我們分開

文章開頭的對話後來怎樣了呢? 因為引擎聲吵雜,潛客再次朝船長大喊著「這邊是保護區,漁船怎麼可以開進來,很危險的!」 大概是被誤會慣了,船長心平氣和,也沒有生氣、不放棄的大喊:「我知道這裡是保護區,但你越過界到航道了,一下有其他漁船經過,非常危險,我看到水底下有泡泡所以我知道有人,我快點過來提醒你啦!」 潛水客終於聽清楚了,原本要生氣的勁也消了下來:「蛤,是喔! 謝謝提醒!」。

這段對話一開始的火藥味來自不同海洋資源利用者的不同觀點,潛水客一開始的緊張是出自於對當地保護區的不熟悉,難以辨認航道界線,就他的出發點是海洋保育至上,漁船甚至都不應該靠近保護區海域。但他不知道的是,因為擔心他的安全而過來的漁民,是一位海洋資源使用者,但同時也是海洋保育志工。人類在面對海洋時角色的複雜、多元且多變,人們可以同時是資源使用者,也同時可以是保育者。這個經典的對話和良好的結果是來自一位船長的沒有放棄的溝通,來自船長對潮境海灣海洋保護區的重視,也來自他對他家門口那片海的愛。而這個案例發生的場域,在潮境海洋保護區,保護區做為海洋保育手段,是一種海洋永續發展的實踐。

臺灣地方民情多元,提倡水域遊憩的自由開放外,仍須考慮到各種海洋產業共存共榮、永續管理,才能邁向符合社會正義的海洋國家典範,於藍色經濟體現臺灣的多元價值。參考比較成熟的機制,因地制宜地提供各方的管理建議,相信是我們邁向開放海洋路徑。

海洋連接著我們,而非將我們分開,唯有面對海洋,以開放積極的心態去討論與凝聚機制,並保持彈性,不斷溝通,促進理解交流,以探求全民共享的蔚藍海的路徑,朝向海洋的多元共用、共存與共好,才能真正體現自身海洋底蘊的海洋臺灣。

海洋休閒遊憩愛好者,常常也是第一線保育大使 (圖為110年10月土城潛水愛好者與基隆活塞教練自發性的潛水淨海活動)。

農委會水產試驗所副研究員/國立臺灣海洋大學合聘助理教授。不在海邊就是正在往海邊路上的基隆孩子,自詡為兼具資源科學與社會實踐的跨領域社會科學家。長期致力於里海發展,研究漁業永續科學與政策管理,以及海岸人們與海洋之間的各種人事物。

農委會水產試驗所研究助理/國立臺灣海洋大學博士候選人。能用五種語言與海人溝通的準海洋博士(國、台、客、英還有微笑),關注滄海桑田過程中權益關係人的互動,致力縮小溝通鴻溝。

發佈留言

發佈留言必須填寫的電子郵件地址不會公開。 必填欄位標示為 *

*