文：Asjade

The World is Urban

聯合國政府間氣候變遷專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change）在今年（2022年）二月發布的氣候變遷第六次評估報告第二冊《衝擊、調適與脆弱度》（Sixth Assessment Report, Climate Change 2022: Impacts, Adaptation and Vulnerability）中這樣清楚的寫著。

世界各地的都市，不僅是氣候風險極高的地區，同時也是導致氣候變遷的主要來源。這份最新的評估報告中單獨針對城市發展和氣候變遷衝擊影響的討論就佔了兩章：第6章 城市、聚落、關鍵基礎設施（Cities, Settlements and Key Infrastructure）（183頁）、跨章節Paper 2 沿海城市與聚落（Cities and Settlements by the Sea）（197頁）。

值得一提的是，這次不同於2014年提出的第五次評估報告，不以區分都市範圍（urban areas）、鄉村範圍（rural areas）兩個部分來談，而是將都市（cities）、聚落（settlements）、關鍵基礎設施（key infrastructures）三者一併做討論（城市和聚落之間的關聯，可參考下圖1）。這個轉變表現出這次報告對於三者之間綿密關聯性的重視。本文以這份報告為基底，整理濃縮萃取其中筆者認為重要的概念，用淺顯的語言進行說明介紹。

以下分成三個部分來談，高風險的都市生存、脆弱的都市體質、韌性的都市解方。

高風險的都市生存

二十一世紀的都市，面對的不只是變幻無常的天氣型態，還有各種快速變動的都市日常，人口消長、 經濟活動活絡停滯、政治議程優先項目隨著民意浮動。在都市變遷和氣候變遷的相互影響下，都市面對各種災害風險也大幅提升。

在全球升溫的情況下，使得本來就存在都市水泥叢林的熱島效應更加惡化，熱能在柏油路、水泥建築物間蒸騰，熱災風險大幅提高。高溫導致基礎設施過熱而當機，熱空氣也導致臭氧等有害空氣污染濃度提升，進而影響到人類的健康。

在極端氣候下，頻繁地暴雨、強降水事件，發生在柏油道路、高樓大廈滿佈不透水層的都市裡，水無處可去，導致都市的水患風險也比過往更高。沿海都市由於海平面上升和熱帶氣旋的暴潮，水患也更顯嚴重。以美國佛羅里達州邁阿密-戴德（Miami-Dade, Florida）為例，從2005年到2016年間，他們已經因為淹水損失超過約4.65億美元房地產價值。

當然不止是水災，旱災也對都市產生巨大的影響。當都市不斷擴張的同時，人類日常生活用水和工業發展所需水量也持續增加，但又發生低降雨量、乾旱的情形，導致水資源的取得更加困難。

脆弱的都市體質

熱災、水災、旱災，這些災害風險不斷上升，都使得都市變得更加脆弱。而我們很常聽到的是這個都市、這個族群「脆弱度」很高/低。

脆弱度（vulnerability）到底是什麼意思呢？

「脆弱度」我們可以簡單理解為在面對災害發生時，是否容易受到衝擊以及有沒有能力面對衝擊的能力的一個特性描述。脆弱度越高，就表示越容易受到衝擊、而且也越沒有足夠的能力復原。所以說脆弱度是評估都市面對氣候變遷災害風險時重要的一個指標。

為什麼都市、聚落、關鍵基礎設施特別的脆弱呢？

根據研究指出，目前全球有42億人口住在都市裡。都市系統和氣候之間的互動多元、動態而複雜。簡單理解，這兩者之間的關係是雙向影響的，都市系統促使了氣候變遷快速的發生，而氣候變遷也對都市系統產生極大程度的影響。估計在未來的二、三十年間，全球都市土地面積還會持續擴大，到2050年大概會比2015年增加78%-171%的土地面積，而在都市大面積的擴展，如果相關的基礎設施又沒有辦法跟上、到位，也將使更多的都市人口暴露於災害中。

當然，每個都市的脆弱度都不相同。都市的脆弱度主要受到建成環境、社會程序（經濟、身心健康等）、制度結構（組織、法律、文化和政治系統/規範）等調適能力強弱的影響。也因為都市聚落的「脆弱」程度各有不同，也導致面對災害風險和復原能力的經驗、轉型調適的能力在社會、空間、時間上的不平等。

目前全球都市人口持續成長，2015年到2020年之間，總共成長了超過3.97億人，不過其中有超過90%發生在較低度開發的地方，例如南亞、非洲等地。可以很簡單的理解，因為只有都市才有比較多賺錢的機會，鄉村的人力流失，人口大量湧入都市找機會，這就是我們一般說的「都市化」（urbanization）現象。

而當都市化快速持續發生在這些較低度開發的國家或地區時，這些都市原先就存在貧窮、高失業率等等經濟社會結構性議題，在沒有準備好的情況下被迫成長，也因此來不及提供給短時間內大量湧入都市的人們任何完善的關鍵基礎設施像是下水道衛生、水電服務系統等等，對於都市社區本身無論是居住環境、地方政府的行政運作都是沈重的負荷，而對於這些新來乍到來到都市討生活的人民更是不容易 。當這些都市化過程中本來就存在的問題，再遇上極端氣候像是熱浪、暴雨、淹水、乾旱等災害帶來的衝擊，這些都市根本毫無招架之力。

談到這裡，好像那些優秀的先進國家、富裕國度都不需要擔心氣候變遷的衝擊了呢。其實不是的，在高度全球化的世界裡，都市與都市之間，從交通到通信基礎建設都有著極高度的依存關係，也因此面對氣候變遷的災害，沒有一個都市可做到不受其他都市影響，而獨善其身的存在。舉例而言，2011年七月泰國曼谷發生世紀洪災，導致全球半導體供應鏈危機、全球電腦製造趨緩。當年泰國是世界第二大硬碟（hard disk drives）製造國，台灣筆電大廠Acer、Asus的硬碟，都是在泰國製造的，也因此當泰國供應鏈出狀況，連帶受影響的是這些電腦製造大廠。當主要生產業中心、區域重要港口受到極端氣候的影響，全球貿易都遭殃。

各種極端值共處一「市」的脆弱體質

世界各大城市的一個特點就是各種極端值的共處一「市」，最富有與最窮困的人的匯集地，加州灣區矽谷大亨日進斗金、坐擁豪華住處、rooftop 私人泳池，流浪漢在市區大街行人道旁用紙箱搭建自己過夜之處。大家以不同的形式生存在同一個城市裡。

而這種極端值共存一市的特性，在極端氣候型態，資源有限性的問題又更加迫切，也使過去社會現實上已經存在的矛盾更加擴大。當熱浪、野火、水災襲來，無庸置疑，那些在底層生存、窮困、邊緣化、社會上被孤立地族群也變得無處可躲。這種社會經濟地位的懸殊，在氣候變遷的脈絡下就被稱為所謂的調適落差（Adaptation Gap）。調適落差可能發生在都市與都市之間，也可能發生在都市內不同族群間。

所謂有錢就是「韌性」！調適落差更簡單的理解就是，就算在同一個都市裡，有錢人可以想見更具有能力去負擔任何的氣候變遷的防範措施。例如，海平面上升、極端氣候下的暴雨頻率增加，而導致可居住土地面積的往內陸退縮時，優先受到保護？有錢人的社區可以更有可能去遊說政府加高堤防、或者自己花錢把房子墊高，然後繼續生活在他們他們想要的海景第一排，如果水還是不停進來，真的是危險到再也不能住人的情形，可能在土地價值還很高的時候，就把土地賣還給政府。

窮困的社區，首先，因為土地價值低，各種防洪措施沒有一項是便宜的，因此不會受到政府優先保護，而且很多情形他們是非正規居落（本來就沒有合法的權利居住在那邊），政府可以幾乎是沒有成本的直接將他們遷移到高地，所謂相對安全的地方。又如熱浪襲擊時，有錢人的消暑方式有一萬種，窮人卻只能在高溫壓力的水泥烤箱裡無處可去。當然不要誤會了，這裡只是以財富懸殊為例，實際上各種形式存在的社會經濟地位不平等所造成的調適落差，都可能存在著相似的問題。

不過就如同先進國家與中低收入國家的依存關係，在一個都市裡，雖然在災害襲來時最先受到衝擊的是最脆弱的邊緣族群像是老人、婦女、小孩、都市貧民等等，但是災害像是土石流、水災、熱浪等等仍然會直接地破壞整個都市的關鍵基礎設施。斷電是最常發生的情形，而一但當斷電發生，將引發一連串的災害，抽水系統無法運作、交通號誌失靈、路燈、醫院、學校和住宅都會受到嚴重影響，如同下圖所示。

韌性的都市解方：想要韌性，承受轉型痛苦之必然

都市脆弱體質，並非無可救藥。就如同一般人做重量訓練，身體健康的前提下，肌肉總是可以被練得更強壯的，只是在變強壯的過程，必然感受到痛苦。

轉型調適（Transformative Adaptation）是都市在經歷各種快速變遷下，若要掙扎求生存，必然要走的路。這裡的轉型，不只是談漸進（incremental）的調適策略，而是徹底打掉重練。轉型調適，他是整個典範轉移（paradigm changes）、是一系列都市決策機制的變革，當然這些變革必然和既有的體制、既有利益者產生衝突。舉例來說，同樣是要防範水患，如果採取漸進調適策略，就是築堤防來保護沿海社區，這種措施，某程度就是強化保護海岸土地、房屋所有權人的財產權。但如果是採取轉型調適，政府就必須變更修改土地使用法規（例如：限制開發量體、降低容積率、強化建築退縮法規等）或者是採取計畫性撤離（managed retreat），這些政策會導致土地、房屋所有權人的不動產價值顯著下跌為零（從海景第一排變成淹水第一排）。

不過「漸進調適」和「轉型調適」的分野並非絕對，也就是二者之間並非互斥的，有可能漸進調適策略會逐漸擴張為轉型調適策略。例如保險納入氣候風險，一開始可能只是漸進的行動，或許在未來就會變成強制保險。而轉型調適，有可能是政府、社會有志一同、有意識的刻意為之（deliberated transformations），將其作為一個永續的目標進行改革和轉變，不過也有可能只是被迫轉型（forced transformations)。被迫轉型，通常是當氣候風險高到都市無法承受到不得不正視所開始進行的轉變。

轉型調適不只是政策實質內容本身，也包含了形塑政策的過程，轉型調適更強調包容性（inclusiveness）和公平性（fairness），更關注調適措施對於社會脆弱族群、窮人、小孩、老人的影響。例如過去都市的空間樣貌是念規劃的人來主導、評估這個地方的開發方式以及「最適」土地利用方式，然而在轉型調適下，更關注原住民知識（indigenous knowledge）、在地知識（local knowledge）的利用，透過多元知識來源（multiple sources of knowledge）、以自然為本（nature-based solutions）、納入代際正義（intergenerational enquity）來構築韌性都市的現在與未來。

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