違章工廠收攏,玩真的玩假的?農地違章工廠重災區六縣市的未登記工廠管理期中評量

文/地球公民基金會議題部專員黃子芸

農地違章工廠一直都是地球公民基金會持續關注的重要議題。而隨著2019年《工廠管理輔導法》(以下簡稱《工輔法》)修法將即報即拆等止血條文納入後,上路至今新增建已有效的被遏止。另一方面,以「全面納管、就地輔導」為原則的新《工輔法》,因未明定就地合法應限於零星並與農業區相容的業別確保群聚區落實整體規劃,引起幾近無差別的就地合法將成為國土失序破口的擔憂。

另一方面,2018年公告實施的全國國土計畫訂定有「未登記工廠土地使用指導原則」,規範直轄市、縣(市)國土計畫主管機關應掌握未登記工廠資訊、擬定未登記工廠管理(輔導及清理)計畫。對於零星、新增之未登記工廠,優先依法令其變更使用、停止使用或拆除恢復原狀等,以保護農業生產環境完整性及遏止未登記工廠新增情形。屬聚集達一定規模以上或在地產業鏈結程度高之既存未登記工廠聚落,經產業主管機關認定符合中央或地方產業發展需求、具有優先輔導合法必要者,得輔導土地合理及合法使用。

前述的「未登記工廠土地使用指導原則」雖已給出些許清理未登記工廠的指南,但實際的執行,特別是聚集達一定規模以上或在地產業鏈結程度高之既存未登記工廠聚落 / 群聚區,仍有賴各部門與地方政府的進一步引導。

對此,以下先彙整現行法規、計畫中規範的未登記工廠群聚認定界線,後就農地違章工廠重災區六縣市(新北市、桃園縣、臺中市、彰化縣、臺南市、高雄市)的未登記工廠管理(輔導及清理)計畫提出個人的觀察:

未登記工廠群聚區的用地合法化認定界線

《工輔法》第28條之10立法理由述明,「主管機關為就地輔導特定工廠土地變更為適當使用分區或變更編定為適當使用地類別,區分群聚與非群聚之辦理方式」,其中,為優先推動群聚地區,爰由直轄市、縣(市)主管機關適度引導業者朝整體規劃方式辦理。而群聚地區之認定則是由經濟部2021年6月30日公告經中字第 11004604150號函,訂定「群聚地區認定原則」,包含:一、面積達五公頃以上,且範圍內工廠使用土地面積達百分之二十以上。 二、屬直轄市、縣(市)國土計畫劃定之未登記工廠聚落。

而於「直轄市、縣(市)國土計畫規劃手冊」中,針對「未登記工廠管理(輔導及清理)計畫研擬建議內容」則提到應包含「未登記工廠資訊調查成果說明」、「優先輔導區位指認」、「國土功能分區及管制措施」⋯⋯等項目,並敘明於調查作業完成前,得由直轄市、縣(市)產業主管機關就未登記工廠聚集面積達 5 公頃以上地區,評估其具有產業發展潛力後,於符合中央(或地方)產業發展需求、全國國土計畫未來發展地區之區位原則、城鄉發展地區第 2 類之 3 (以下簡稱「城2-3」)劃設條件下,劃設為城2-3,俾後續輔導其合法使用。又依據內政部營建署 2019 年 7 月 10 日國土功能分區規劃議題第 4 次研商會議決議,「有關未登記工廠群聚規模,原則以工廠建物面積佔城2- 3之密度以20%為低限,且面積 5 公頃為最小劃設單元」。

因此,群聚的未登記工廠要轉變為「合法土地使用」的工廠,不論是《工輔法》或國土計畫體系,基本都是以「面積 5 公頃為最小劃設單元、工廠建物面積佔比20%為低限」為原則。不過,就如同在校園中,不論老師出作業時如何規範,總還是會收到各種不同的作業成果,不同性格的地方政府所提出的管理方針也有不盡相同的風格及策略。

以下就各縣市「未登記工廠管理(輔導及清理)計畫」所提出的合理性及可操作性進行說明。

臺中市國土計畫劃設的未登記工廠聚落)內工廠/建物分佈的狀況
照片來源:彰化縣環保聯盟提供
群聚地區內仍有連續且大規模農地被劃入其中
照片來源:彰化縣環保聯盟提供

力挽狂瀾的臺中市:多箭齊發的管理策略,但劃設範圍有修正必要

臺中市一直都是農地違章工廠分佈的重災區縣市,因此市府從區域計畫時期就已針對未登記工廠提出不少的管理計畫。在臺中市國土計畫中則是延續區域計畫時期的成果,於農地違章工廠分佈眾多的大里、太平、烏日、神岡劃設有5處城2-3地區(1,026公頃)作為輔導範圍,另亦規劃有3處城2-2地區產業園區 (41.58公頃)、267.41公頃位於都市計畫農業區的輔導區位,顯見其透過多元方式,積極進行未登記工廠管理(輔導及清理)的企圖心。

然經實地走訪臺中市所劃設的城2-3輔導範圍,觀察到規模大於100公頃者,即便符合工廠建物面積佔比20%的低限,其中仍多可見連續、具規模且耕作中的農地;如此一來,群聚輔導範圍規劃將產生是否造成更多農地流失的疑慮,因此有關未登記工廠群聚規模或有再修正的必要。

樂事勸功的臺南市:考量更為周全的劃設原則,惟農地流失的風險仍在

臺南市除考量群聚情形外,亦參考廠商意願、產業用地區位需求等劃設為原則,於安定、歸仁等地劃設有3處5~30公頃、1處152公頃的的城2-3群聚地區(另有1處位於新營的經濟部公告劃定特定地區),亦於永康、安南等都市計畫範圍內劃設5處共207公頃的群聚範圍,並敘明其餘未登記工廠群聚地區(未達群聚規模標準或廠商較無意願者)將依工廠管理輔導法辦理輔導作業,於下次通檢再予評估劃設用地。由此可見,其如同臺中市政府一般的積極作為。

惟其劃設規模152公頃的優先輔導未登記工廠群聚地區,經實際走訪後亦可見多處連續、具規模且耕作中的農地。此正印證前述說明之,群聚輔導範圍規劃規模大於100公頃者,即便符合工廠建物面積佔比20%的低限,仍有造成更多農地流失的疑慮,因此有關未登記工廠群聚規模或有再修正的必要。

中規中矩的高雄市:納入高潛力發展地區為原則,但劃設規模仍應再檢視

高雄市於劃設輔導未登記工廠群聚地區原則中,納入產業園區周邊地區、高潛力發展地區等考量依據,將區位鎖定於仁武產業園區預定地及國10沿線、大發工業區西側台29沿線、鳥松仁武鳳仁路(市道183)東側、仁心路兩側及岡山嘉華地區,顯見其對於引導產業發展空間佈局的重視。但其劃設的2處優先輔導未登記工廠群聚地區皆屬規模大於100公頃者,包含212公頃的岡山區嘉華產業輔導專用區及109公頃的仁武、鳥松區烏林產業輔導專用區,故仍有造成更多農地流失的可能,應再行檢視其劃設之範圍。

而相較於臺中市、臺南市另彙整有都市計畫區中的群聚地區或其他管理作為,僅敘明「後續將配合『工廠管理輔導法』規定持續檢討納入產業輔導區位」,則顯示高雄市應對中央的未登記工廠治理政策,不少做也不多做的態度。

知難而退的彰化縣:僅有起跑多時的「水五金田園生產聚落」做為具體對策

彰化縣作為農地違章工廠分佈大戶縣市,早於2018年就針對重要水五金產業聚落的鹿港鎮頂番婆地區,著手辦理「擬定彰化水五金田園生產聚落特定區計畫」[1],期透過制定都市計畫管理生產活動對當地農作、生活環境所造成的衝擊,並妥善輔導未登記工廠。也因此,在彰化縣國土計畫中將此處劃入城2-3(785公頃);但除此之外,僅增列2處未來發展地區作為輔導未登記工廠群聚範圍,就彰化縣的農地違章工廠的猖狂程度而言,縣府對於未登記工廠管理的積極度明顯不足。

此外,在參與「擬定彰化水五金田園生產聚落特定區計畫」的行政審查程序中,亦可察覺制定都市計畫輔導未登記工廠之後續仍有整體規劃中的廠商權利義務、公共設施供給及輔導鄰近廠商遷廠的制度誘因等棘手課題需要面對。

眼高手低的桃園市:輔導區位劃設面積最大,但實際作為/效用未明

桃園市政府規劃透過前瞻基礎建設計畫[2]開發5處產業專區,藉由只租不售的策略型產業用地輔導工廠進駐,是各縣市所提出的策略中最為吸睛的一大創舉。但值得注意的是,此5處產業專區的劃設依據未以工廠建物面積佔城2-3之密度20%為低限(甚至由編號7的城2-3劃設成果示意圖來看有「填埤造地」的嫌疑);而採素地開闢工業區作為主要的未登記工廠的管理策略,與一般產業專區之開發有何異?又如此對於實際輔導及清理農地工廠之效用仍值得打上問號。

同時,桃園市政府就既有群聚違章工廠面積加計 40% 必要公共設施,劃設約 3,487 公頃做為聚落輔導區位,並規範在符合違章工廠聚落輔導合法化需求總量下,得於桃園市國土計畫公告實施後 5 年內,逕依國土功能分區檢討變更程序,將所需範圍調整為城2-3;惟聚落輔導區位的群聚密度、群聚處數、實際分佈範圍等說明並未充足的情況下,劃設了面積總量居全國之冠的輔導範圍,且給予調整為城鄉2-3的路徑,不免企圖心強烈但無實際作為的疑慮。

[1] 已通過政策環評,現正由內政部都市計畫委員會審議中。

[2] 據〈經濟部工業局補助地方政府強化地方工業區公共設施及設置平價產業園區作業要點〉。

佛系治理的新北市:僅劃設一處輔導區位列入中長程計畫

新北市政府僅將既有聚落、未登記工廠聚集的三峽及鶯歌地區部分非都市土地(791公頃),劃設為「未登記工廠優先輔導區域」、列入中長程未來發展地區,並規範得於新北市國土計畫公告實施後 5 年內,逕依國土功能分區檢討變更程序,將所需範圍調整為城鄉2-3;另有提及新訂擴大都市計畫區或周邊地區、既有工業區的就地輔導等。

但綜觀而言,新北市對於未登記工廠的管理,以清理、輔導至新訂擴大都市計畫區或周邊地區、既有工業區為主,但對於如何輔導並無更細緻的配套措施的提出;而唯一針對未登記工廠所劃設的優先輔導區域又僅列入中長程未來發展地區中,顯示其以都市發展壓力作為排除未登記工廠治理需要的思維。

不同性格的地方政府所提出的管理方針也有不盡相同的風格及策略:
農地違章工廠重災區六縣市的輔導未登記工廠群聚範圍彙整表

處理農地違章工廠問題是為了「遏止污染風險」與「減少農地流失」。而解決工廠對農地危害的方法,是集中管理,建設完整消防、環保等設施,減少農地破碎。也因此,群聚地區的認定,以及在政策上如何將沒有被劃設進群聚地區的零星工廠收攏進到區內,需要中央與地方的經發、都發單位共同協助進行政策引導。目前各地方政府的群聚地區規劃方式,有的消極,有的有造成更多農地流失的疑慮,顯見目前相關政策實有修正之必要,亦有待公眾的持續關注與監督。

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