文：Ipulu Thangerda 謝語臻
封面照片來源：公共電視我們的島-第737集「戀域~紐西蘭環境信託」

前情提要

2022年秋天，有幸得知陳怡萱老師^[1]和吳秦雯老師^[2]的研究計畫將要參訪紐西蘭，也一併邀請專班同學赴紐，遂組成本次的研究團隊。經過一連串籌備與讀書會，我們在2023年2月出發，從奧克蘭一路往南到威靈頓，拜訪了多位學者，如：Jayden Hou-ghton教授及其配偶Maureen Malcolm和夥伴Michelle Chen、Linda Te Aho教授，與其所居社區中的議事場所、University of Waikato的Sandy Morrison、Tim Roa和Te Kahautu Maxwell教授，以及Victoria University of Wellington的Ricard Boast教授。我們也參訪了Rotorua和Whanganui的毛利土地法庭與Te Puni Kōkiri（TPK，即毛利發展部）的 Whanganui 分部與位在威靈頓的總部。在僅有10天的緊湊行程中，我們得以窺見紐西蘭土地信託制度和土地法庭的歷史演變與現況，並期待透過這次的學習交流，可以為臺灣原住民族土地的發展能有所貢獻和展望，本文也藉此文分享途中所學以及筆者淺見。

^[1]國立政治大學土地政策與環境規劃碩士原住民專班專案助理教授。

^[2]國立政治大學法律學系副教授。

紐西蘭_毛利土地法庭

紐西蘭於1993年根據《Māori Land Act 1993》成立毛利土地法庭（Māori Land Court，又稱MLC），旨在承認土地對於毛利人的特殊意義、提高對毛利人的保護、促進毛利土地發展收益等，並藉此改善其前身，土著土地法庭（Native Land Court）^[3]，將大量的毛利土地轉換為一般土地，並受讓給非毛利人的窘境。

而毛利土地法庭不僅是處理土地案件的司法機構，同時也包辦了許多土地信託的申請、審核的行政業務，可謂兼具司法與行政的特殊機構；而要成為毛利土地法庭的法官，必須要擁有七年的律師（取得法學學位即可，無需通過律師執照考試）執業經驗、熟知Tikanga Māori^[4]等條件，始得被選任成為毛利土地法庭的法官。在臺灣，若要成為法官、律師等司法人員，除須取得學位外，尚須通過國家考試，從培養法律專業人員的方式，即可見紐西蘭與臺灣的路線不同。而毛利土地法庭法官必須嚴守「Try best to not to make decisions」，而是藉由證據調查（包含口述歷史），讓當事人自己做成決定。

^[3]僅為歷史名詞，現在使用Native是有歧視意味的稱呼

^[4]此為毛利語「習慣」之意。

毛利土地及信託制度概覽

紐西蘭土地大致分成一般土地（General land）、毛利土地（Māori land）^[5]與皇室土地（Crown land），其中毛利土地限於毛利人持有；紐西蘭土地信託的類型大致分為四類：Ahu Whenua（土地信託）、Whenua Topu（部落信託）、Whanau（家族信託）、Ka-i Tiaki（保護信託） 。各類信託如何交疊作用，曾任職於毛利土地法庭的 Layne Harvey 法官解釋：「前兩者像是交通運輸工具，而後兩者則是乘客。乘客可以選擇 其中一項交通運輸工具搭乘，但無法同時搭乘兩種交通工具」

^[5]Māori land當中有細分成Māori customary land和Māori freehold land，前者因為數量太少，所以通常來講在稱Māori land中指的是後者。

毛利土地信託運行的方式主要藉由發展不同的營運模式，讓土地在可負荷的範圍內，將其價值最大化，並將取得的收益按土地持有的比例配予土地所有權人。而毛利土地信託的樣態奠基於上述四種類型，發展出許多不同的信託營運方式，例如：Rotorua Trade Central（大型購物中心）、Te Pa Tu（文化園區）等。主要用意除希望保持毛利人在精神層面上對土地的依歸外，也在現實物質層面加強毛利人與土地之間的鏈結，避免土地流失，也積極地促進將土地留在毛利社群當中，以期達到未來由毛利人自行使用收益的目標。

你我的夢，彼此的不同

從歷史發展脈絡、自然環境條件、文化多元性、人口密度等方面來看，臺灣的土地管理制度走向現在的使用分區、使用地類別等繁雜似乎是必然，這也使得族人經常受到來自不同土地管理機關與法規命令的繁多限制，如：族人使用的土地大多數位在山區，受到《山坡地保育利用條例》、《水土保持法》的約束，當族人因為使用土地的知識與習慣和當代政府的規定有所差異時，很容易受到國家法令的追訴，輕者處以行政罰鍰，重者則可能面臨刑法罪責。常見如族人長久使用的土地如未經登記所有，即屬國家所有，則在登記所有之前都可能面臨管理機關告訴竊占國土（涉犯《刑法》第320條、若為山坡地則為《水土保持法》第32條）^[6]。

此外，因為臺灣不像紐西蘭有毛利土地法庭專責處理毛利土地事務，繁雜的法令和行政流程常使族人求助無門。紐西蘭和臺灣從先天自然環境上的不同，再加上後天殖民政府對紐西蘭毛利人（有／無簽訂轉移主權^[7]的條約）與臺灣原住民族（上對下殖民母國與殖民地）地位設定的差距，導致臺灣原住民（族）^[8]的土地利用除會遇到上述的國家阻力外，同時也面臨著可使用的土地狹小、破碎的牽制，難以發展集體經濟的困窘。

^[6]臺灣花蓮地方法院106年度原易字第250號刑事判決、最高法院109年度台上字第4588號刑事判決等。

^[7]須注意《懷唐伊條約》存在英語與毛利語的爭議，在第一條交付權利的規定中，英文版使用sovereign-ty（主權），但是在毛利語版中則是用kawanatanga（治理權）一詞。

^[8]原住民係指個人，原住民族為表彰集體權的名詞。

蜜糖毒藥論^[9]

作者觀察，若臺灣欲成立土地信託，首先需克服土地私有制。先不論紐西蘭土地信託制度必須將土地所有權交託給受託人（無論自然人或法人），信託成立的前置作業勢必為說服族人將名下一部或全部之土地使用、處分、收益權交給受託人，且受託人營運無法保證經營收益將高於原本使用。臺灣土地私有化觀念，除非社區或部落擁有強大的向心力，否則將難以推動。臺灣若欲施行土地信託制度，並有一定影響力勢必還需調整與討論。制定法規範猶如訂製一套禮服，除了投入大量時間、成本去量身訂做，並且隨著外在客觀條件不斷地修正外，似乎沒有其他捷徑可循。

When Everything Comes to An End

土地信託制度並非萬靈丹，而在紐西蘭運行多年的狀態下仍然有不同意見，然而不可諱言的是，如此般強化族人與土地的連結，某程度也淡化土地私有制的影響，確實是我國可以參考、借鏡的方式。文化隨著時間推進，演化成每個當代的模樣。

就筆者的母體部落而言，過去也曾經存在著類似信託的土地管理方式^[10]，然而，在土地私有制度已行使多年成為現代的文化後，如何在私有化下的產權之上，創造出可以將收益分配給集體的制度，以期貢獻到原住民族集體的發展。是以如何在這個時代，結合文化慣習和國家法制，找出屬於現代的土地規劃樣貌，乘著全國國土計畫上路之際，值得投入更多領域的專才探究。

^[9]此處使用的蜜糖毒藥論為美妝產業用語，亦即適合我的產品，用在他人皮膚上可能產生意外（負面意思）的結果。

^[10]過往由傳統領袖持有土地，透過土地的分配，讓族人安居樂業，也釐清整個族群內部與外部的社會關係；而族人透過納貢回饋傳統領袖，這種納貢的機制就像是現代信託的手續費。然而因為土地私有制的進入，傳統領袖不再持有土地，也失去分配土地權利，更無法透過土地分配的機制，確認群體內部與外部的關聯，傳統社會關係的維繫也被大幅削弱。