文：陳禹嫺

越來越嚴峻的水情警報、不雨則已一雨淹水的降水強度使台灣民眾對氣候變遷日漸「有感」，從數據來看，根據德國看守協會(Germanwatch)所發布的「全球氣候風險指數（下圖）」，台灣在2000年至2019年間受極端天氣事件所致的風險和損失，是全球第36名。城市作為社會經濟發展與人口集中的樞紐，是回應氣候風險、積極氣候治理的重要行為者，而鄉村除了確保土地與糧食、水資源系統的運作，在向淨零競逐的路程中，常也要肩負提供再生能源發展空間、維持生物多樣性、提供碳匯等多重任務。地方政府必須綜合規劃城鄉的氣候行動，也要克服現有缺口；除了積極減緩溫室氣體的衝擊，面對發生中或潛在的氣候危機，降低負面衝擊的調適策略同樣不可或缺。

激增的都會區氣候風險

根據估計，從2015年至2050年，城市人口將增長25億，使其不僅是政治經濟、創新科技的樞紐，也是氣候風險的密集地、減緩與調適行動的實踐場。欲了解由城市主導的轉型的必要性和可行性，首先要指認氣候風險。氣候風險可被視為危害因子、暴露程度、以及脆弱度的函數，透過減緩和調適策略來進行調節。其中危害因子為潛在自然或人為物理影響；暴露度指可能遭受不利影響的位置或系統設置；脆弱度則是容易易受負面影響的傾向與特性。脆弱度又受到敏感度與調適能力影響，前者指易受氣候變遷或災變直接或間接影響的程度，後者即為應對風險與衝擊的能力與資源。

城市人口的增長趨勢在亞洲及非洲城市最為顯著，使得最多人口暴露於氣候危害。以各州而言，亞洲是都市化程度第二高處，最易受災害影響的八個城市包含雅加達、卡拉奇、加爾各答、馬尼拉、大阪、天津、東京，皆有逾千萬人口；非洲是都市化最快的地區，但高溫與乾旱、洪災等災害及與之而來的社會經濟不平等也同樣在加劇；中美洲和南美洲本就有許多城市面臨基礎設施不足且分佈不均、住房短缺的問題，高溫及熱浪可能進一步破壞基礎設施；北美州城市也正經歷日益嚴重及頻繁的極端天氣事件；歐洲則有三分之一的城市易受熱浪、乾旱及洪水影響，超過10%的城市中至少有四分之一的人口居住在潛在的河流泛濫平原內。

城市的風險並非獨立於其他地區，相反地，與郊區及鄉村緊密相連。舉例而言，城市是勞動人口及生產性產業聚集之處，氣候風險便可能威脅供應鏈及資金流動，反之，發生於鄉村地區的災害可能威脅糧食及水資源供應。除了極端天氣事件帶來的立即性災害，將衝擊民生財產、基礎建設與糧食安全；漸進式的氣溫升高、海平面上升，也可能間接導致食源性、水源性、病媒傳播及非傳染疾病擴散得更廣，乃至居民被迫遷移。

正視調適缺口及限制

已有超過170個國家將調適納入其政策與規劃。然而，城市在執行時經常面臨挑戰：許多策略過於狹隘，其目標僅在降低整體氣候風險，忽略了與減緩及永續發展策略的相輔相成，未能發揮綜效。但障礙不只在執行面，治理能力、資金來源、政策規劃視野以及過去投資和管理不足之遺緒，皆是造成調適缺口的原因，也是加劇不平等的來源。

報告中指出了各州城市最高與最低收入20%人口暴露於熱浪、洪水、糧食不安全風險的調適缺口。

即使調適政策完全被實施，也有其局限性，特別當均溫升幅越來越無法控制時，衝擊變得更大，調適也更具挑戰性，最終將面對無法以調適行動來避免風險的調適極限。如依賴自然海岸保護的沿海社區將在 1.5°C 的升溫時達到硬性限制，或是因缺乏治理資源、金流或能力導致的軟性限制，這些受到地區發展水準和地理條件的影響，其中弱勢群體往往受到不成比例的影響。 例如，沿海城市可能在 2100 年之前因海平面上升而接近極限，而對南亞和西亞的熱帶城市，此限就提前到2060 年。

另一方面，監測和評估城市在調適方面的進展也並非易事，即使全球城市網絡或非政府組織收集了一些資訊，但無論在方法、指標或數據收集都存在巨大的不一致性。 工具性知識的缺失包含損失與損害事件、城市氣候資料、以及政府、民間和私部門進行的調適實驗數據。此外，還需要包容性知識，如在地居民的知識與經驗，以完善地思考針對少數或弱勢族群的調適規劃。最後，在系統轉型本身的關鍵知識也存在落差，這些缺口包含了解城市的決策支持系統、多層次治理的運作、調適策略和自發行動的評估、以及地方和國際層級的交流與學習。

全面性的調適行動

日常經濟、自然和基建等面向的決策塑造了全球城市和其居民的調適選擇，大致可歸納為城市規劃、基礎設施、自然為基礎解決方案、及社會基礎建設及系統。決策者面臨的主要挑戰即在於避免會增加氣候風險、限制調適選項的鎖定效果。

• 城市規劃

城市的結構設計在對其氣候風險的脆弱性具有決定性作用。 有效的城市規劃應包含全面性地評估整個系統的氣候風險，並實施能促進更具韌性的土地利用、建築性能的法規。 此將有助引導居民遠離高風險地區，並鼓勵對調適、社區韌性發展的公私投資。 將氣候變遷問題納入城市規劃，則城市更可以整合減緩與調適行動與其他發展策略的一致性，例如在緊密型城市，工作和住房相鄰，能減少交通能源消耗。但考慮到鎖定效果，仍要謹慎評估對社會公平造成的潛在負面影響。

• 基礎設施

對低碳基礎建設的投資不但可以滿足當今緊迫的人類和經濟需求，同時可為中長期氣候韌性的發展提供了機會，為此，2016年至2040年間，需要約94萬億美元的投資來更換、升級和擴展全球基礎設施。也由於基礎設施的使用壽命長，在做出投資決策時就應考慮氣候風險。

不同的基礎設施、其生命週期階段都有對應的調適方案，但它們的適用性取決於現有基礎設施、位置、治理能力和金流等因素，其高成本和高能源密度也是城市的挑戰。 特別是缺乏足夠的供水、衛生、電力、交通和住房基礎設施的城市，在氣候災害下，更增加了其脆弱性，這些基本基礎設施的缺口，是首要必須認知並解決之處。

• 自然為基礎解決方案

城市越來越常採用自然為基礎的解決方案（Nature-based Solutions, NbS或Ecosystem-based Adaptation, EbA）來保護、管理和恢復或改良的生態系統，以此作為減少災害風險和脆弱度的手段，例如濕地恢復、城市綠化等。這些作法在減緩和調適方面也能具有共效，同時有利於不同規模的人類健康、福祉和當地生物多樣性。 然而不能忽略的是，這些與自然相關的解決方案本身很容易受到氣候變遷影響。 因此，如果不實施大幅減少溫室氣體排放，它們的可行性會受到升溫幅度之限制。

• 社會基礎設施及系統

社會基礎設施和系統包括醫療保健、教育、社會安全網、減少不平等計劃以及保險等災害風險管理工具。而有效的災害風險管理則有賴健全的機構、包容性治理、地方參與和利害關係人之間的信任。要加速調適的進度，不同行動者之間必須更密切的合作，包括在策略規劃、能力建構、聯盟建設以及溝通面向上，採取一致的行動；地方當局的能力和意願將是重要推動因素。 當行動者更加認知到城市變遷的驅動因素與脆弱性之間的交互作用，才能為城市的調適進程配速，並確保城市決策具有包容性，以及可達成公平的分配結果。

在地形多樣化的台灣，氣候風險往往不僅發生於法規定義中的「都市」，甚至因掌握更多自然資源與土地，鄉村地區背負更多調節氣候災害、加速再生能源發展的使命。地方氣候政策若沒有充分的衝擊影響評估與利害關係人溝通，便可能邁入犧牲少數人權益、複製過去發展路徑的循環。再者，就氣候變遷的衝擊而言，台灣實則「同島一命」，城鄉緊密的產業鏈無法遁逃於災害的外溢效果，因此在四大調適行動上，地方政府也需要將鄉村地區納入規劃，建構對整體區域的有利條件。

城市氣候行動的有利條件

調適的主要障礙包括缺乏私部門與公民參與、資源及資金有限、氣候素養低落、缺少政治承諾、及調適的科研與其研究經費有限等，故而調適的有利條件即是破解這些障礙的基礎。

• 包容性治理和機構能力

包容性的治理流程讓市政府和其他利害關係者，共同考量變化和不確定性的速度及幅度、潛在影響，及不同路徑的時間尺度等因素，在城市人口快速成長且規模治理尚未完善的國家尤其如此。要應對治理挑戰、加強驅動力，則必須有與長期目標一致的短期決策，並確保邊緣群體在期間充分獲得話語權。

• 財務支持

許多調適措施可能不會產生吸引私部門資金所要求的直接投資回報，而國家及市政府在公共預算和氣候行動資金的能力也存在極大差異，因此要使城市預算達到足夠抵禦氣候變遷的額度，是一大挑戰；在此情況下，有完整的氣候風險管理的城市，將能優先獲得融資。調適資金的私部門來源可能來自企業、商業銀行、投資公司及退休基金等機構，透過銀行貸款、債券發行、公私合作、土地價值獲取等方式融資。但要取得這些資金，通常要確保一定的回報率，否則極少私人投資者會選擇以比其他策略更容易或更便宜的條件為調適行動提供資金。又，許多城市政府無權部署這些金融工具，因此調動私人資金的能力將取決於多層次治理的有效性。要為社會和生態需求最大、而非財務報酬最高之處調動資金，仍是私部門的一項挑戰。

全球均溫升幅越大，風險與調適成本也就越高，但國際氣候融資已經跟不上調適成本上升速度，更未能滿足氣候韌性發展的總融資需求。故而城市政策制定者需要全盤考量公共及私人部門，乃至全球範圍的可能財政資源。

• 監測與評估

監測與評估是衡量過去與進行中的調適策略成果與修正方向的基礎，目前大約有三分之一的國家採取調適的監測與評估系統，但僅有不到一半有實施情況報告。建立一套單一指標、以及對地方風險和調適的實施情況進行共同及一致性的報告，在地方層級將會越來越複雜，但持續的監測和評估有助深入了解降低風險策略和系統轉型的作用，對於獲取氣候危害早期預警、評估何時何地需要調整行動策略也都扮演重要角色。

• 技術與創新

技術與創新、可操作的資料與資訊、以及強化的決策能力，也是調適與氣候韌性發展的關鍵。舉例而言，城市交通的調適策略上，除了應增加現有交通系統對極端氣候危害的承受力，也要搭配電動化、共享化的減緩策略。

• 生活方式改變

生活中的調適行為包括更完整地認知氣候風險及其潛在影響，以塑造個人風險意識；對個人或企業的稅收或財政獎勵；提高氣候素養等。要執行這些工具，資訊獲取是降低脆弱性的關鍵。一般來說，若這些行為干預是符合既有文化習俗、規範者，則更容易被採用，包含肯認邊緣群體的需求與價值觀，以及綜整在地知識體系。

• 文化與傳承

在氣候變遷與災害帶來的不適、焦慮及流離失所下，特定的文化和自然資產地可以作為地區的物質、社會和心理避難所，加之城市領導者表述氣候風險與機會的方式，影響了社會應對災害與變革的能力。文化資產可以是城市進行在生態為基礎調適行動的觸媒，透過循環經濟、跨代時間尺度的思考、管理與保護的道德規範、以及結合氣候韌性發展作法，轉化為氣候機會。

台灣的城市氣候調適治理

在台灣，相較於減緩策略，無論中央或地方政府對調適的認知與行動都相當有限，除了由於國際上過往多以減緩為主的趨勢，破碎化的治理結構是主要原因之一。中央與地方權責不明，而在地方層次，調適又分散於各個不同機關，無論在溝通或執行上，都仍有待解決的障礙。

回顧調適進入政策的歷程，2012年，行政院核定「國家氣候變遷調適政策綱領」，是台灣最高層級之調適依據，將調適分為八個領域：災害、維生基礎設施、水資源、土地使用、海岸、能源供給及產業、農業與生物多樣性、健康。並在2014年衍生為「氣候變遷調適行動計畫 (2013-2017 年 )」及2019年由環保署接續的第二期「國家氣候變遷調適行動方案（2018至2022年）」，2015年後，這些計畫亦逐漸法制化，被納入「國土計畫法」、「海岸管理法」、「溫室氣體減量及管理法」。

地方層級的調適，則有2011年國發會開始推動「地方氣候變遷調適示範計畫」，在第一階段選定台北市與屏東縣作為的示範城市，目的為「將調適概念予以內化至地方施政計畫，因地制宜落實調適工作」（國發會，2012）。並在第二階段整合其經驗，訂定「地方氣候變遷調適計畫規劃作業指引」。

儘管有了看似明確的指引，但在內容與實際操作上卻仍有不少困難。在調適知識上，無論是脆弱度分析、衝擊影響評估、或是八項領域，其內涵在中央與地方就存在定義不明、認知落差的問題（林峰田、廖宜霈，2016）；至於計畫的評估方式、情境設定、氣候資料使用上，也多有疑點（許晉誌等人，2016）不免使調適策略落於各自表述。

2023年，台灣修正並通過了《氣候變遷因應法》，在新增的調適專章中，包含建構各級政府間的調適治理及協商機制，以跨域整合、建構調適能力（第17條）；輔導各級政府進行科學為基礎的風險評估及早期預警系統（第18條）；更以第20條強調地方政府應廣詢各界意見以訂定調適方案，並每年撰寫、公開成果報告。這些內容無疑為敦促地方政府的調適作為提供有利條件，接下來地方政府實際的執行內容，則依然有賴大眾共同觀察與監督。

面對日趨緊迫的氣候危機，在快速且大幅減緩溫室氣體的目標與行動之外，也不可缺少辨認發生中與即將發生的氣候風險，並制定相應的調適作為，乃至更進一步結合長期永續發展目標，才能觸發共同效益、避免鎖定效果，向氣候韌性發展邁進。

參考資料

林峰田、廖宜霈（2016）。以文字探勘法探討地方氣候變遷調適計畫之認知落差。因應氣候變遷從地方做起: 台灣推動氣候變遷調適的過程、經驗與知識，37-64。台北：詹氏出版。

許晉誌、陳彥良、陳維斌、李俊霖（2016）。基隆市氣候變遷調適計畫推動經驗-地方型調適計畫的若干議題。因應氣候變遷從地方做起: 台灣推動氣候變遷調適的過程、經驗與知識，181-202。台北：詹氏出版。Adelekan, I., Cartwright, A., Chow, W., Colenbrander, S., Dawson, R., Garschagen, M., Haasnoot, M., Hashizume, M., Klaus, I., Krishnaswamy, J., Lemos, M.F., Ley, D., McPhearson, T., Pelling, M., Kodira, P. P., Revi, A., Sara, L. M., Simpson, N. P., Singh, C., Solecki, W., Thomas, A., Trisos, C. (2022). What the latest science on impacts, adaptation and vulnerability means for cities and urban areas. Indian Institute for Human Settlements. https://doi.org/10.24943/SUPSV209.2022