文：P. Lu

海是大家的？很久很久以來，海的資源使用就一直帶著先搶先贏的調性，海的遼闊引人嚮往，海的多變則讓人畏懼。在更多的人類活動逐漸往海洋推進之際，我們該如何友善的與大海中的朋友們相知相習，共好共生呢？在這篇文章中，我們會先以歐盟為例，介紹從「整合性海岸地區管理(Integrated Costal Zone Management, ICZM)」過度到「海洋保護區(Marine Protected Area, MPA)」與「海洋空間規劃(Marine Spatial Planning, MSP)」的海洋治理進程。接著，透過蘇格蘭的個案，分享這樣的過程如何與靠海的鄉村產生連結，進而為地方發展帶來轉變。

第一部分：從ICZM-MPA-MSP一路走過
整合性海岸地區管理(ICZM)

1990年代歐盟的成立打破既有國家疆界的框架，開啟了建立環境資源的通盤性管理機制的可能。水環境議題有兩個具代表性的整合性工作計畫，分別是流域管理計畫(River Basin Management Plan, RBMPs)¹，以及整合性海洋地區管理(ICZM)。這裡所談的ICZM，以區域海域(regional seas)的海岸地帶為單位，建立鄰近成員國的夥伴關係，一起來追求海岸區域發展與生態保育的平衡。在議題上， ICZM關注的課題包含陸地與海的人類活動，以及人類活動對海岸地區環境的影響，如廢水排放，觀光開發，棲地破壞等。在執行上，ICZM建立了科學研究-決策行動-監測檢核的決策路徑(deciaion-making pathway)，提供科研經費來支持海岸人為活動影響的相關研究，要求研究成果需與後續管理政策進行鏈結，並強調科學到行動過程中必要的檢核機制。成員國夥伴們透過工作坊，論壇，講座等各種形式的會議建立共識，將協議後的共識帶回各自的國家，完成國內後續相關的政策制定與環境管理。

海洋保護區(MPA)

2012年，歐盟對海洋治理的行動開始從海岸向前推進，在ICZM區域共管夥伴關係的基礎上，提出了「海洋保護區(MPA)」的概念，以類似都市計畫分區管制(zoning)的形式來達到棲地保護的目標。這樣的行動回應了生物多樣性公約中特別強調「棲地保護」重於「物種保育」的概念，也滿足了聯合國永續發展目標14 – 海洋生態(life below water)的發展目標。到2016年為止，歐盟已有約10.8%的區域海域範圍劃定為海洋保護區，各海域MPA劃定範圍的進展與海域特性可參考下圖資料。

雖然管制範圍上有明確的進展， MPA劃定範圍的管制內涵仍存有極大的差異，從嚴格的限制到寬鬆的申請允許都有，各區域海域間的主張也缺乏一致性。以「禁魚(no take)」為例，可能是不允許任何漁具，漁法或漁期進入的完全禁漁，也可能是只限制或禁止某一種漁具、漁法或一段漁期之「限漁 (fishing restriction)」。真實情境下，漁民很容易將規範視為全面禁漁而反對MPA的劃設，主責單位則可能將限魚視為禁漁，認為已盡到棲地保護的責任而忽略後續的管理與協商。然而，我們仍須肯定MPA引導的海洋科學研究，讓我們對海洋有更通盤且全面的理解，特別是在氣候變遷，生態系與物種上的成果。上述這些豐碩科學研究的養分在下一階段，也成為決策協商重要的討論依據。

海洋空間規劃(MSP)

眼見MPA逐漸成為生態保育與漁業發展針鋒相對的戰場，2010年代後期，歐盟提出了「海洋空間規劃(MSP)」這個更通盤的海洋治理框架，除了生態與漁業的討論，也納入其他海洋使用者(如：航運與海洋再生能源產業)在海洋空間使用上的權責關係，跨國企業與開發商加入協商，提出需求，並承諾遵守所協定的海洋治理規範。具體操作上，MSP包含了空間與時間向度，空間向度指的是指如MPA般的使用管制與權責邊界，時間向度指的則是不同海洋使用者使用海洋的時間，確保不同使用者能有秩序的使用海域空間，指認操作過程中對彼此可能帶來的影響，並協調出可接受的合作關係。例如：海域風機施工期中，漁船無法進入施工地區作業，的確對漁業生產造成衝擊，而這樣的衝擊並不是永久的，會隨著施工期的結束而改善，甚者，發展出另一種新的漁業生產形式。部分研究已經指出²，風機基樁的聚魚效果，可以優化區域的海洋生態系，長期反而有利於捕撈漁業。

從ICZM到MSP，除了發現一路向海走來之外，建立一個反應真實需求，確立具體權利義務關係的協作平台，這是空間規劃的核心與當代價值。MSP也應用在歐盟之外的地區，以加拿大為例，加拿大北太平洋沿岸的MSP規劃，是由卑詩省政府與當地原住民主導，共同協調區域海域中包含海洋生物，漁業，林業，觀光與油氣產業的發展。這裡的MSP透過人類使用空間，海洋基礎建設與保護區塊的設定，配合區域計畫與區域行動框架來執行。自2016年開始，這樣的管理系統確保了地方發展的平衡與永續³。

第二部分：蘇格蘭海洋治理與沿海鄉村

除了成為海洋使用者管理與協商的平台，MSP也可以成為區域產業發展的基礎，從而建立協商的合法性。以蘇格蘭的海洋再生能源發展為例，長期以來，能源政策主要由英國政府主導，蘇格蘭配合。這樣的傳統使蘇格蘭政府意識到，有必要以MSP為工具，在滿足國家再生能源總量的過程中，引導再生能源發展案場的位置適宜性，開發形式，規模與內涵，以減少海洋再生能源發展對蘇格蘭可能產生的負面衝擊。除了2015年通過國家尺度⁴的海洋空間規劃外，蘇格蘭政府也擬定區域海洋規劃(Regional marine planning)⁵，來滿足中小尺度的永續海洋環境發展，並透過示範區，論壇與研究群的設定建立具在地連結的科學研究，並提供決策服務方案。

蘇格蘭政府在MSP的積極作為逐漸鬆動了傳統的能源發展分工，建立了更貼近地方發展的政策方向。2020年由蘇格蘭王室不動產(Scotland Crown Estate)所成立的「永續社區基金(sustainable community funds)」，就是一個最好的例子。蘇格蘭王室不動產是由君主以王冠的名義擁有的一系列古老權利、職能和資產的集合，過去由英國王室不動產在全國範圍內管理。2016年，蘇格蘭法案要求英國財政部制定轉移計畫，下放對蘇格蘭資產收入管理的權力，這個法案在2017年開始生效，蘇格蘭王室不動產開始有主導租金收益分配使用的權利，也因此建立了與蘇格蘭政府，區域與地方權利關係人新的夥伴關係。盤點蘇格蘭王室不動產的資產，2020年，蘇格蘭王室不動產的資產包括海岸到12海里外海床的租賃權， 37000公頃的農村土地、大部分天然出產的黃金，銀與貴金屬，以及蘇格蘭約一半海濱地帶的停泊位、水產養殖場和釣魚權的管理權力，總價值約為4.262億英鎊。 

受MSP管理的12海里海床範圍，是當地離岸風電發展的關鍵場域，也是蘇格蘭王室不動產重要的租賃收益來源。目前蘇格蘭政府已核定包含固定式與浮動式基礎的20個海床租用風場開發計畫，預估2030年的總裝置容量可以達到30GW。蘇格蘭王室不動產「永續社區基金(sustainable community fund)」的設立，是將租金收益納入整體收益規劃，並用以支持地方再生與永續發展的一項新行動。首三年的基金總金額為970,000英鎊(約3千9百萬新台幣)。這個基金旗下有兩個資助計劃⁶：「社區能力資助計劃(community capacity grants)」為社區企業項目提供早期財務支持，向距離海岸線五英里內的鄉村，或是距離蘇格蘭王室不動產所持有的農村土地五英里內的所有社區開放。符合條件的鄉村與社區可依需求提案，改善建築物或社區空間，以支持可自給自足的社區企業，對地方再生做出貢獻。「環境資助計劃(Environment Grants)」則向蘇格蘭王室不動產的租戶提供資金，需用於獲得資金獎勵後18個月內能夠提供可證明的環境效益行動，包含增加生物多樣性，再生能源與環境教育，綠色經濟，以自然為本的解決方案與環境改善等。

結語

從ICZM到蘇格蘭個案中的永續社區基金，長長的時空隧道中，不難發現海洋空間治理中，科學研究整合決策服務的必要，以及在治理過程中滿滿的，各種形式與尺度的協商與分工。海洋的議題看似與鄉村毫不相干，卻會對地方社區造成深深遠遠的影響，特別是像彰化與台灣西部海線，這些交疊了捕撈，養殖，農作，航運與新能源開發的沿海聚落們。儘管是漫長而繁瑣，好好的走這段長路是必需也是必然，也才能在空間規劃領域真的做到 – 沒有人感到剝奪，也沒有人覺得被拋棄 – 的公正轉型目標。國外經驗是我們的好朋友，國內一起努的夥伴也是。

註：本文部分內容取自彰師大地理系1112國土規劃課程

參考資料
1.後來與Programmes of Measure (PoMs) 一起劃入Water Framework Directive的框架。請參考此網站。
2.目前已有豐富研究成果，包含https://tos.org/oceanography/article/offshore-wind-farm-artificial-reefs-affect-ecosystem-structure-and-functioning-a-synthesis 與https://www.weforum.org/agenda/2021/11/offshore-wind-farms-boost-ocean-biodiversity/等
3.https://seymsp.com/the-initiative/core-team/
4.https://www.gov.scot/policies/marine-planning/national-marine-planning/
5.https://www.gov.scot/policies/marine-planning/regional-marine-planning/