城中一座島:開發的正義

本文摘自《城中一座島:築堤逐水、徵土爭權,社子島開發與臺灣的都市計畫》

文:廖桂賢

本書雖然寫社子島,但不僅為社子島而寫。

政府由上而下加諸天外飛來的整體開發計畫,以及隨之而來的區段徵收,讓臺灣各地形成不計其數的自救會。除了社子島,目前正進行中、較受關注的爭議案件還有新北市的淡海新市鎮、桃園市的航空城與綠線捷運站體外周邊農地開發計畫、新竹縣的工研院特定區計畫以及臺灣知識園區旗艦計畫等。包括已結束的計畫,因政府片面決定的都市計畫而造就的痛苦案例,罄竹難書。

今天,社子島的發展困境被視為特定政策遺留下的特殊案例,複雜難解。但社子島都市計畫引發的爭議——包括政府由上而下將其片面規劃的都市計畫加諸於地方、造成地方對立、開發方式採取區段徵收引發反彈等──是數十年來臺灣社會朝向都市化邁進時,在各地引爆的共同問題;換句話說,社子島的開發爭議不是特殊案例,僅是眾多案例之一。眾多都市計畫爭議的導因,除了區段徵收強迫性的制度設計,根源是空間規劃背後的專業倫理,倘若臺灣社會不反思,社子島與上述案例不會是最後一批爭議,人民也將被迫持續為最基本的生存財產權走上街頭。

臺灣的都市計畫亟需在價值與政策上轉型。

首先,都市計畫應該要能容納多元的空間發展價值。在社子島的案例,我們看到內部的不同聲音:某些居民期望社子島徹底改造為嶄新城區,但對另一些居民而言,即便外人嫌棄髒亂落後,自己的家園仍是最安全舒適的堡壘,因此希望保留現有的空間與生活模式。其實任何都市社區,人口若未流失殆盡,必定會面臨發展方向的意見分歧。民主社會視多元意見為理所當然,然而臺灣在都市空間發展上,除舊布新的價值往往才是「標準答案」,保留現況的需求則被視為偏差、不理性,且動輒被扣上「反開發」或「釘子戶」的帽子。

讓我們想像一個老舊社區空間改造程度的光譜,上述兩種價值取向會分別位於兩個端點。如果訴求保留現況被視為極端,那麼整體開發何嘗不是?如果民主社會應該要涵容不同意見,那麼臺灣社會在都市計畫上是否也應該尊重不同的空間發展價值觀?在老舊社區空間改造光譜的兩端點間,還有太多新舊共存的可能選項,臺灣社會能否不再獨尊整體開發,而開始涵容光譜上的其他選項?其他選項可否落實,絕非技術可行性,而在於對不同價值觀的接受程度。

再者,都市計畫關乎人民福祉,不應僅由政府片面決定,而需符合民主過程。在文字艱澀的法規與和專業術語包裝下,都市計畫被塑造為市井小民難懂的專業。都市計畫雖然需要仰賴自然與社會科學的研究成果,但本質並非科學,而是「權衡」的藝術,沒有絕對答案。然而,需要權衡不同價值、需求、功能,且牽涉《中華民國憲法》第十條人民居住及遷徙自由、第十五條生存與財產權的都市計畫,卻往往是由規劃官僚和更上位決策者片面決定。官僚即便是受過相關訓練的專業者,其對空間發展的價值判斷卻不一定符合「被規劃」的地方民眾的需求;即便再有魄力、出於善意的政府,若強加其價值判斷於一個地方,反而是傲慢的霸權。

二〇二三年三月四日,方接下柯文哲市府留下的「生態社子島」都市計畫兩個月的蔣萬安市府地政局,在社子島舉辦的「申請剔除社子島區段徵收說明會」遭到了社子島自救會的強烈杯葛。在居民的抗議口號和警民推擠中,前來主持說明會的新任地政局長陳信良落荒而逃,他對著媒體激情地說,「我今天如果有能力給社子島好的環境,我現在就想做!我現在就想做!我們為什麼要委屈自己咧?這個環境這麼差!這個環境這麼差!……」話未說完,即引發眾怒。

陳信良「這個環境這麼差」一語,不過是道出了外界長期以來對社子島的刻板印象,許多社子島人早已經習慣承受。然而,這句話從負責區段徵收業務的地政局長口中說出後引發眾怒,是因為北市府與支持區段徵收的社子島居民,一直以來就是以「社子島環境差」為理由來合理化全面剷除式的整體開發。從前市長柯文哲「捨我其誰」的態度,到現任地政局長陳信良「我現在就想做」的激情,政府態度看似有擔當,都市計畫看似「德政」,但全然無視反對聲浪,本質上無異於當父母做出違背子女意志的決定時,「一切都是為了你好」的霸權。

多年來奔走各地協助自救會的政大地政系徐世榮教授不斷提醒著:「臺灣的空間規劃仍是威權體制。」今天,臺灣總統、縣市首長與各級民代必須由人民投票決定,我們甚至也有公民投票制度參與決定政策方向。但攸關人民重大權益的都市計畫內容,那些「被規劃」的人們卻完全無法置喙,欠缺符合民主精神的討論與決定機制。臺灣幾乎所有進行整體開發的都市計畫,都是由地方首長與規劃官僚片面決定,無論理由是「環境差」或是「促進地方經濟發展」,僅憑政府(很多時候還有民意代表)的價值觀就決定一個地方的未來。如果在民主社會中,任何人都不該以其主觀價值判斷而侵害他人權益,那麼我們何以持續容許政府因其空間發展上的主觀判斷而侵害人民的居住遷徙自由、以及生命與財產權?

最後,都市計畫以集體利益之名侵害少數人權益,無疑落入民主的詭辯。社子島都市計畫一路向前推進的路上,社子島自救會的反對聲音始終被忽略,主因是北市府始終認定僅有少數人反對。例如,柯市府時期的副市長黃珊珊認為,即便遭受抗議,「生態社子島」計畫仍須繼續推動,因為「不能以少數利益影響多數利益」。網路上亦充斥著社子島自救會不過是「少數人」的斷言。事實上,根據過去的觀察,採用區段徵收方式進行的都市計畫,不僅讓為數不少的原居民被迫離開家園,還可能根本沒有為「多數人」創造利益,受益的僅有少數大地主與財團。

社子島內部反對「生態社子島」的人絕對不少,但因為欠缺系統性調查而無法得知確切數字。但即便是「絕對少數」,都市計畫就可以合理地侵害這些人的權益嗎?

許多人以為民主等同「少數服從多數」,但民主精神還包括「多數尊重少數」。當多數的偏好選擇(總統、地方首長與民意代表的政見及個人特質)不會影響少數的權益,那麼少數服從多數是民主社會必須服膺的運作法則。但倘若多數的偏好或利益的增加,會降低少數的福祉甚至侵害其權益,那麼少數服從多數無異於欺凌。

臺灣在都市計畫乃至其他公共政策上仍然尊崇「效益主義」(utilitarianism),亦即,能創造出「最大集體福祉」或符合「多數人利益」的,就是對的政策。在效益主義中,只要能達到最大社會效益,少數人的犧牲是合理的;於是,將鄰避設施設置在弱勢族群社區(例如把核廢料傾倒在蘭嶼),雖不得已,但被視為合情合理。

甘地曾說,「我不相信多數人最大利益的信條,講白了這等於是說為了那百分之五一的人的好處,另外百分之四九的福祉就得被犧牲。這是一個冷血的信條,且已經危害人道。真正且唯一尊重人的信條,應是追求所有人的最大利益。」

基於類似的理由,二十世紀最重要的政治哲學家羅爾斯(John Rawls),以嚴厲批判效益主義著稱,並提出政府制度決策上的「正義二原則」。第一個正義原則是「平等自由」(principle of equal liberty),亦即應使所有人平等且享有基本自由保障;第二個正義原則關乎社會與經濟資源不均條件下必須滿足的兩個條件,首先是「機會公平平等原則」(principle of fair equality of opportunity),亦即應讓所有人能公平爭取社會上所有機會,再者是「差異原則」(difference principle),亦即在社會財富與收入分配難免不均的情況下,施政必須要對社會「最弱勢者」最有利。

若根據羅爾斯的「差異原則」,都市計畫的目的不該是創造「多數利益」,而應在於提升最弱勢族群的利益;若無法造福最弱勢族群,最起碼不能對他們造成任何傷害。那麼以社子島的都市計畫而言,就應該優先提升社子島貧弱、無產族群的福祉,而非優先滿足大地主與財團的土地增值願景。臺灣都市計畫的倫理依循,要持續服膺少數為多數犧牲的效益主義,還是轉型為更人道的羅爾斯正義原則?

以上三個都市計畫專業倫理的問題,是自詡為民主社會的臺灣不該持續迴避的課題。我們書寫社子島歷史、社會文化、環境生態、空間紋理的豐富精采,期盼讀者能超越社子島的刻板印象,更希望大眾能體認:任何要進行都市計畫的地方,即便是承載太多汙名的社子島,都有值得珍惜的資產。我們梳理社子島開發的爭議,並抽絲剝繭分析問題,期盼社子島能有顧及社會正義與環境永續的發展方式,更希望大眾能體認:要提升任何老舊社區的整體環境,絕非只有全面剷除式的整體開發一途。

是時候改變了!


城中一座島:築堤逐水、徵土爭權,社子島開發與臺灣的都市計畫

作者: 廖桂賢、張式慧、柳志昀、徐孟平  
出版社:春山出版
出版日期:2023/09/19

眼底城事是由一群對城市空間充滿熱情的人所發起的計畫,我們認為一個舒適、有趣、充滿創意的城市生活是一個不斷充滿變化的狀態,不僅僅是政府的大計畫,更是所有在城市生活的人每日的集體創作。我們希望透過不同寫作者的紀錄,描繪每一個城市生活精彩的片段。

6 thoughts on “城中一座島:開發的正義

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