文：Rinske

在台灣，關心社會住宅政策的人應該都對於荷蘭的社會住宅體系有所理解，包括其長遠的歷史、良好品質以及高供給量等。近期台灣的社會住宅已經從台北都會區域逐漸在各地方擴散，表達出更多元的地方樣貌。在跨進社宅政策深水區之際，在供給量之外，政府與民間團體也開始對更複雜的課題進行討論。 來自台大城鄉所的兩篇研究專題報導則提供了一些新知，讓我們思考在社會性與可負擔住宅中，政府應有的政策干預，本篇由Rinske的研究調查，以阿姆斯特丹近郊的阿爾梅勒為例，討論了新鎮在發展城市品牌與實踐社會混合原則中的矛盾。由地方特色驅動的規劃設計、以及設定的入遷人口圖像等，正在侵蝕了原有的社會混合原則，而逐漸上漲的地價仍是影響社宅與可負擔住宅供給的關鍵因素。

對於荷蘭社會住宅傳統的優勢已有許多討論，這些特性包括悠久的歷史、相對靈活的政策，以及它相較於自由化的市場住宅有更大的規模。然而，就像是每個國家中都常見到的狀況，個別的地方發展歷史仍與全國的趨勢有所差異。本文關注荷蘭中部夫利佛蘭省（Flevoland）的最大市鎮阿爾梅勒（Almere）的住房市場——特別是其中的社會住宅——的政策與優先事項。這座城市看來正陷在一個兩難中，一方面它需要更多的社會住宅和不同類型的公寓，另一方面則是期望能以良好的居住環境，包括位於郊區，以及擁有高生活水準和寬闊的空間、對家庭友善的訴求，來打造自身品牌。此外阿爾梅勒市明確要求社區要擁有各自的特色、呈現差異性，例如是屬於城市密集型、或是郊區寬敞型等社區。然而後者由於當地土地價格高昂，與社會混合 (social mix) 的目標相互牴觸，則不適用於社會住宅。

為了更深入了解阿爾梅勒市的發展計劃，我分析了不同部門和尺度的政策，以查看其住房市場設定了哪些優先事項、以甚麼樣的計劃緩解當地的住房危機、以及應該考慮哪些優勢和限制。

國家和區域背景

近年來，荷蘭致力於解決長久困擾該國的住房短缺問題。僅在2000年至2021年間，房屋平均價格便增長了2.2倍，遠高於歐盟平均水平。為了解決住房和房價危機，最常聽到的答案是「建更多房子」，這樣的說法也獲得國家的支持。荷蘭政府的目標是在2021年至2030年間建造90萬戶住宅，平均每年10萬戶；這當中至少25萬戶是社會住宅，而其租賃或銷售價格須受到由政府監管。預計人口增長最多的地方是城市，這也是新建房屋的焦點所在。在這樣的背景下，阿爾梅勒市再次被視為阿姆斯特丹都會人口的外溢區域並不令人意外。

夫利佛蘭省（Flevoland）的歷史發展

夫利佛蘭省是荷蘭最年輕的省份。從1926年到1968年間，這塊土地從填海而來。荷蘭是一個土地小但人口多的國家，因此長久以來透過傳統的「圍墾」方法，將被陸地包圍的海水排出，創造出大片肥沃的土地，供國家發展的各種目的。夫利佛蘭省分為四個建設階段，而阿爾梅勒是最晚建造的土地，於1976年正式完成啟用。

夫利佛蘭省新區對於移居入住進行嚴格的控管。最早建立的兩個區域主要座為農業區，藉由嚴格篩選最有能力和最富有的農民來保障這個計畫能夠成功。然而，在夫利佛蘭省的創建後期，更多的關注是它作為城市中心向西海岸持續擴張的區域。最大的兩座城市萊里斯市（Lelystad） 和阿爾梅勒的早期人口大部分來自於阿姆斯特丹的外移人口。這是對城市重組和郊區化的回應，而這種情形在荷蘭的許多其他地區也正在發生。

人口遷移管制鬆綁後，阿爾梅勒市與阿姆斯特丹之間仍維持著緊密的關係。在全省中，它仍擁有最大量的人口遷入。此外，它的鄰近性和充滿綠意的生活空間使它對希望擁有比城市公寓更大的空間的家庭、或是無法負擔荷蘭最高房價的城市的人來說，成為比阿姆斯特丹更充滿吸引力的選項。因此，在地方品牌化的過程中，阿爾梅勒的郊區性格成為一個賣點。

國家和省級的任務

儘管在荷蘭，主要的立法和宏觀目標屬於國家權責，但具體目標則是由中央與省政府或所謂的「住房協議區域」之間協議時設定的，就阿爾梅勒的案例而言是 AMA（Amsterdam Metropolitan Area）。夫利佛蘭省面臨的其中一個任務是，例如下議院提議研究建造10萬戶住宅的潛力，對於一個在2020年總共擁有176,625戶住宅的省份來說是一個顯著的增長。阿爾梅勒在住房計劃中必須顧及當地的利益，同時要與夫利佛蘭省政府和 AMA 協商。幸好省政府與市政府都將優先順位指向建造更多住宅，特別是建造可負擔住宅。

在省級文件中，有兩種群體特別被關注，分別為教育程度較低的勞動人口，以及有些諷刺的是，受過高等教育的人。前者在該省的人口比例高出相對於全國其他地區甚多，而後者則是該省透過投資當地就業機會、文化活動和房地產市場所希望吸引的目標群體。

社會住宅的比例由市政當局而非省政府決定。然而，在夫利佛蘭省住房議程（Woonagenda Flevoland）中，省政府建議新建住宅單元中至少要有20％的社會住宅。然而夫利佛蘭省住房存量中社會住宅的平均比例為27％，這個20%的目標似乎會減少低收入家庭可選擇的住房數量，而非為他們提供更多選擇。

阿爾梅勒的人口結構轉變

和許多已開發國家一樣，荷蘭面臨人口老化的問題，阿爾梅勒也不例外。此外，人們開始從事更不穩定的職業，因此較晚安定下來並組建家庭。預計在2018年至2030年期間，一人家戶和65歲以上高齡者這兩個群體的增長會最為顯著。由於阿爾梅勒仍然是區域與國際移民（同時包含低收入和高收入家庭）的熱門目標，該市的族裔多樣性也將增加。當地人口也因此有望在短期內增加。

在荷蘭，長久以來，老年人和獨居者都是非常依賴社會住宅的群體。不過在阿爾梅勒，房屋自有率相當高，預計許多老年人都擁有自己的房屋，因此社會住宅租賃的焦點已轉向年輕的單身者。此外，儘管阿爾梅勒的賣點是寬敞的家庭單位與郊區生活，但將會有更高的小型住宅的需求。因為無論在國際與國內、受管制的市場或是自由市場，都有小型家戶漸增的趨勢。

從其他人口統計數據也可以看到，民眾對社會住宅單位的需求高於平均水平。上述數據來自於相對較高比例的低教育勞動力人口，以及高比例因失業、住房援助和照護等原因而使用社會保障援助的家庭。

阿爾梅勒（Almere）的基本資訊、優先事項和城市品牌

阿爾梅勒是一座郊區風格的「新城市」，其人口密度相對較低、休閒空間多。由於其自然景色與湖泊分布，這座城市也被稱為「綠色和藍色的城市」。近幾十年來，該市藉由建設城市設施（包括圖書館和威德善 Windesheim 大學分校）來表現得更加現代化。儘管該市仍然是一個多核心城市，但市中心比邊緣的其他社區更明顯具有城市特色。我們可以從政策報告中看到各社區在綠地、休閒功能和高層建築等方面擁有差異化的特點。城市住房建設計劃（Stedelijk Woningbouwprogramma）為5個不同的社區劃分了不同的優先事項：

• 阿爾梅勒市中心 Almere Centrum / Stad：緊湊的生活方式。
• 阿爾梅勒外圍 Almere Buiten：主要由單戶住宅組成。
• 阿爾梅勒港 Almere Haven：由於老化開始進行城市更新，有各種不同的目標群體。
• 阿爾梅勒門 Almere Poort：混合了不同的收入群體。 阿爾梅勒林 Almere Hout：綠色、村莊風格，主要由高收入階層組成。

就更全球性的優先事項而言，阿爾梅勒市期望即使在高度城市化的區域，都能保持大規模的綠化特色，並在社區內實現包含種族、年齡和經濟的多樣化。即使行動力下降，仍選擇在地老化的長者，會需要較小、使他們易於被照顧的住宅。在經濟上，多樣化則意味著在同社區中有不同收入群體的住宅。

數字與問題

在2021年至2030年期間，市政府設定了自己的目標，即建造總共24,500戶住宅。在2022年的聯合協定中也重申了此一目標。其中約10,000戶為中等收入群體的可負擔住宅、8,500戶提供為低收入群體，6,000戶為高收入群體。新住房單位的建設主要將在阿爾梅勒沙丘 Almere Duin、阿爾梅勒林和阿爾梅勒港進行，而像阿爾梅勒市中心這樣具有城市特色的中心地區可以支持更高的住宅密度。此外，一些興建於1980與1990年代的社區則需要重建，這也為重新規劃住宅計劃提供新機會。大致上，市府已有在哪些地區新建房屋的構想，但一些問題仍拖延了進程。

首先，阿爾梅勒的住宅市場偏向自由市場租金和高價買賣。建造社會住宅需要住房協會和市政當局的積極干預，然而由於阿爾梅勒相對高的債務水平（Staat van de Stad, 2017），當局在住房市場的投資一直有所保留。最初的城市住宅建設計劃中設定的目標已被一份後續報告認為是不切實際的。市政府希望為低、中和高收入人群提供住宅，因此將目標設定為租賃和買賣的平均分配，其中中、高收入群體的租賃住宅佔10%，買賣住宅佔90%，而高收入群體只有購屋的選項。實際上，一項調查顯示，租賃市場尤其在低收入階層中佔的比例過高。此外，雖然市政府最初計劃在新的建設計畫中納入一些彈性住宅，但最終決定將有限的行政能力用於建造永久性房屋。

在這裡必須指出，這些報告中考慮的統計數據並未計算烏斯特屋的自建住宅。因此，買房數字可能略有低估，但低收入家庭的情況則不是這樣。

對於低收入家庭來說，購屋選擇不足仍然是他們在阿爾梅勒面臨到的難題。當他們沒有任何協助，這座城市所自豪的寬敞居住方式對低收入家庭來說仍難以負擔。由於阿爾梅勒的租金相對較高，這往往給積累資本留下很少的空間。同時，房屋擁有者因購入新屋後的房價上漲而受惠。上述的趨勢在整個地區使得不平等的狀況持續惡化中。

其他問題，與解決方案

住房公司「聯盟」（Alliantie） 指出的另一個困難是社會住宅供需之間的失衡。2015年至2018年間，社宅租賃的申請數量成長一倍，但存量大致相同。 社宅租賃單位的需求已達到相當高的水平，以至於當地新聞媒體 Omroep Almere 報導阿爾梅勒社宅等待時間排名全國前五，長達八年 。 除了建造更多住宅外，「聯盟」一直在努力改善現況，例如給予社會住宅居民優先遷移到未受管制的住宅。 但是這些措施遠遠不足以解決目前的危機。

在以上段落中，我們已經討論了便宜住宅缺乏的問題。這種動態除了增加不平等，還阻礙了市府的社會混合等多樣化的企圖。市政府希望保持阿爾梅勒門和阿爾梅勒外圍等地區的特色，因此只允許有限的高密度建築，從而間接限制了城市較富裕的地區內社會住宅的數量。儘管市政府口頭上支持城市多樣化，但它對社區特色的關注實質上阻止了社會混雜的發生。除非這座城市能夠找到更容易取得便宜土地的方法，或將更便宜的住宅適當地整合到更高價的社區中，否則區域不平等將繼續惡化。

最後，阿爾梅勒所面臨的問題之一也代表著更廣泛的趨勢，即將重點放在中等收入戶，而非更廣泛群體負擔得起的住宅。儘管低收入戶和中等收入戶的數量大致相同，但根據不同的來源和統計數據，我們看到更多的重心擺在中等收入家庭的住宅建設上。由於數量不成比例，似乎無法反映當前居民的需求，這種策略似乎是一種願景而非必要性。在荷蘭，對社會住房的偏見很普遍，而中等收入的住宅則為城市增添了一種「地位」的氛圍。此外，對家庭住宅的關注也與一人家戶的增長相矛盾。只要住宅政策持續不符合當前的人口結構和居民的需求，這些危機就會繼續困擾這座城市。

*本文為原文翻譯，原文連結於此

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