韌性,城市不任性III : 鹿特丹.從水岸開發到韌性城市

文:P.Lu

長期以來,荷蘭鹿特丹市一直在城市水議題上扮演著先行者的角色:一部分源自於其低於海平面的地理位置特殊性,一部分來自於海洋小國的開創性格,最後一部分則與決策者對都市發展與行銷的想像有關。以下就筆者所見,鹿特丹近30年在城市水議題上的發展,作為韌性城市發展的經驗分享。

港口外移與都市更新

鹿特丹的發展與港口息息相關。1980年代開始,鹿特丹港逐漸外移至出海口地區,以應付各種商業與工業貿易的使用需求,原本在馬仕河南岸的 Stadshaven(城內港口city harbor)快速衰退,連帶造成了週邊地區的衰敗,與治安等種種問題。1990年代,政府推動 Kop van Zuid 都市更新計畫(Kop van Zuid regeneration project),利用大型的公共建設,如景觀橋 the Erasmus Bridge,捷運等,強化該地區與北岸(鹿特丹市中心)的連結,鼓勵新住宅開發, 給予大型企業(如電信財團等)優渥的土地使用條件,以鼓勵其進駐投資。『水』,在 Kop van Zuid 更新計畫中,主要被看作是景觀資源,來形塑宜居舒適的都市環境。

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Kop van Zuid 地理位置
紅虛線為鹿特丹市中心,白虛線為 Kop van Zuid 地區,包含了 Noordereiland, Wilhelminapier, Katendrecht, Feijenoord 與 Kop van Zuid-entrpot 等五個地區。
Source: adapted from goo.gl/mtx06o

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Kop van Zuid 都市更新計畫圖
Source: Kop van Zuid regeneration project, the Department for Urban Planning and Housing, Rotterdam

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大型公共建設刺激都市更新:The Erasmus Bridge (Erasmusbrug)
Source: wikipedia.org

與水共生

Kop van Zuid 計畫執行的同時,荷蘭分別於1993,1995年發生了兩次『近洪水1』的事件,儘管沒有嚴重的傷亡,這兩次的經驗翻轉了過去完全仰賴工程手段的治水策略 – 『與水共生(living with water)』,成為荷蘭由上到下決策單位在面對都市水議題上共同的目標,相對應的計劃與空間執行策略也因應而生2。在中央層級,『還地於河(Room for the River; Ruimte voor de Rivier)』政策於2007 開始執行,利用都市規劃,流域管理與河道工程等手段,提供更多空間給水,同時也鼓勵地方團隊推動各種與水共生的創新性研究。

在鹿特丹,2005年建築雙年展(Rotterdam Architecture Biennale Exhibition 2005)往往被認為是治水政策發展的分水嶺,這個主題為淹水(flooding)的展覽,除了對與水共生提出了許多具有創新性的想像,也影響並催生了市府推動這個概念的具體執行策略,使其得以依法有據的在制度內推動進行。與水共生的思維同時也轉化了過往將人與水分隔,以確保人身安全的概念,使鹿特丹市的水岸成為吸引人駐留的都市活力所在。

氣候不侵

在與水共生的基礎上,對『氣候不侵』的討論,在2000年代後期開始受到重視,以回應氣候變遷與其影響的高度不確定性。

根據2006年所出版的KNMI報告(Royal Netherlands Meteorological Institute, 2006),至2100年,荷蘭地區的海平面會上升 0.35 至 0.85 公尺, 若加上地層下陷的因素,海平面上升將達到 2.5 至 5 公尺,以 3.25 公尺為平均。如此一來, 預估鹿特丹的水患威脅會較目前升高十倍以上,原有的 Maastluit 和 Oosterschede 海閘亦將無法有效保護鹿特丹及 Randstad地區。氣候變遷的威脅分為兩大類:海平面上升,以及極端降雨導致河川水位暴漲,兩者可能同時發生,致使情況愈益嚴重。國土西側靠海地區,特別是鹿特丹一帶,被認為是受氣候變遷影響最大的區域,其中,馬仕河南岸的 Stadshaven,由於位於堤防環線(dike ring)之外,更是首當其衝。

面對氣候變遷,鹿特丹市以發展調適(adaptation)能力為主,減緩(mitigation)的工作及大型公共建設,如還地於河,則由中央政府及省政府主導,地方政府配合執行,這也回應了之前對於推動韌性城市各政府層級分工上的討論。在鹿特丹,2000年代末期所成立的 Rotterdam Climate Initiative (RCI),是一個積極推動調適發展的非永久性跨部會聯盟,同時也是了中央單位(如 VROM, V&W),鹿特丹市府,鹿特丹港,公會(如Deltalingqs)與環保團體(如 DCMR)合作,消弭衝突,並尋求雙贏與經濟價值的協商平台。許多地區層級的執行策略可以在這個平台上被討論且定義,例如,關閉港口儘管是一個避免暴潮造成都市淹水的策略,卻會造成鹿特丹港重大的損失,如何掌握潛在危機,設定停損點,制定一系列的危機處理準則,就需要各單位持續且有效的溝通與協調,以確保決策的全面性與執行上的有效性。

氣候變遷下的知識經濟

氣候不侵的討論,很快地從『威脅』轉化為城市發展,並具有經濟效益的『機會』。換言之,『氣候不侵』成為鹿特丹提升城市競爭力,形塑國際氣候調適專業形象的一種論述,以輸出知識為基礎的氣候變遷洪患因應策略。例如,市府在2010年策略性的利用上海世博的機會,向國際行銷『漂浮屋(floating pavilion)』等適應性概念,成功的獲得國際專業形象與城市交流的利基,其發展經驗也成為成為整合都市防災與經濟發展的代表。對應氣候變遷的知識成為經濟,也具體表現在大幅成長的國外旅遊人口數,全球各地的都市與水利單位絡繹不絕的前往觀摩學習,成為鹿特丹特殊的旅遊型態,也提高了飯店業與觀光相關產業的發展。

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座落在鹿特丹Stadshaven的漂浮屋 (floating pavilion)
Source: www.dutchwatersector.com

然而,藉由調適來達到氣候不侵,這樣的論述是有地域性的,鹿特丹市中心與堤防外的 Stadshaven,是這一系列調適策略發展的基地,也是實驗場。 在這個範圍之外,一些都市開發計畫仍依照既有的,較傳統的方式進行,位在鹿特丹都會區邊緣的 Nesselande 住宅開發就是一例。 Nesselande 是1990年代,根據第四次國家空間規劃政策(de Vierde Nota 與 the Vierde Nota Extra, VINEX) ,所設定的一個新住宅開發計畫,由中央政府主導,省及地方政府配合執行。儘管座落在荷蘭地勢最低的區域(平均低於海平面5~6公尺),氣候變遷與調適發展的概念並沒有在這個計畫中受到關注。可能的原因有三:第一,Nesselande 開發計畫的定調早於對調適發展的討論與想像,第二,這個計畫主要依循著土地使用規劃(land use planning)的概念進行,以政策規範與執行為主要考量,跨部門,多元且持續的協調與修正,在這個案子裡並不顯著。第三,Nesselande 位於荷蘭國家堤防環線之內,決策者認為該地受到堤防環線足夠的保護,水患發生的機率極低,且足以以既有的水利工程手段來解決。因此,『水』在這個開發計畫中,被看作是景觀與遊憩資源,與 Kop van Zuid 計畫相似,親水住宅的發展所代表的是悠閒的生活方式,與調適發展的漂浮屋在概念上大不相同。

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位在鹿特丹都會區邊緣的Nesselande鳥瞰
Source: www.joostdevree.nl

深化國際交流的韌性城市

針對氣候調適的關注,近兩年逐漸過渡到對『韌性城市』的討論 – 很大一部分的原因來自於國際交流與鹿特丹自身作為先行者的定位與企圖 。除了加入並積極投入在 100 Resilient Cities國際組織,與東京,紐約等國際大都會進行知識對談,觀摩與經驗交流,也參與並在 Rockefeller Foundation 所支持,ARUP所推動的 City Resilience Framework 中扮演重要的角色,藉由協商與討論,建立國際化視野與韌性城市發展的經濟效益。

在深化國際交流的過程之中,鹿特丹在都市與水議題的討論,逐漸從淹水議題,延伸至社會安全,環境與空氣品質,以及緊急事故對應等面向。在方法上,國際交流與韌性城市發展的討論強化了策略空間規劃(strategic spatial planning)多元協商的決策執行過程,非政府部門,NGO 與地方團體參與決策的強度明顯增加,扮演了比以往更重要的角色。

從治水,到調適,再到韌性,鹿特丹一再說明了氣候變遷可以是強化城市國際競爭力,發展知識經濟的機會,而由知識為基礎所建立的開放,透明且具執行力的決策方法,也讓這個城市有了更多面對廣益『衝擊』的能力。

 

Note:

1. 荷蘭最近的水災威脅發生於1993及1995年,由於當時萊茵河與瑪士河水位暴漲幾乎溢堤,超過二十五萬人口及牲畜因安全的理由進行疏散。儘管沒有釀成巨大的災害,這兩次的洪水威脅對傳統上『與水爭地(fight against the water)』的思維方式造成極大的衝擊。

2. 鹿特丹對應氣候變遷與水議題之相關空間政策與規劃策略整理如下:
配文表
國家交通公共事物及水管理部 (V&W),國家農業自然及食品部 (LNV) 及國家經濟事務部 (Ministry of Economic Affairs, EZ)已於2010年整併為整併為基礎維生設施與環境部 (the Ministry of Infrastructure and Environment) 與經濟事物,農業與創新部 (the Ministry of Economic Affairs, Agriculture and Innovation)。

3. Randstad 地區是指由阿姆斯特丹,鹿特丹,海牙,及烏特勒支等幾個重要城市所圍繞的範圍,也是荷蘭的經貿重地,這裡的 GDP 總值佔全國的 80% 以上 。

4. 100 Resilient Cities Programme http://www.100resilientcities.org

5. A global firm of consulting engineers, ARUP http://www.arup.com/


沛文照片
P. Lu
台大地理系,成大建築所,Lund University與TUDelft系友,國立彰化師範大學地理系菜鳥老師一枚。擅長氣候變遷,韌性城市發展與國際比較研究。相信有愛有溫度就可以一直走下去。
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