韌性,城市不任性IV: 韌性城市在台灣 – 與變化共生,與知識共存

P.Lu

最後,我想來談談韌性這個概念在規劃應用上的轉變,並提出幾個推動韌性城市發展的關鍵性策略作為總結。韌性概念的發展有其脈絡可循1,從概念上來說,對於韌性的討論主要偏重不確定性(uncertainty)與極端性(extremity),藉由自身在減緩(mitigation)與調適(adaptation)等方面上的改變,將災害發生的可能性,以及發生後所可能造成的衝擊最小化。韌性城市所呈現的『安全』,並非一個死寂的狀態 – 消極面來說,是在變動中維持平衡與永續發展,積極面來說,是在尋求將不確定的『威脅』轉化為『機會』的契機。正由於韌性所代表的是這樣一個概念上的,抽象的願景,推動韌性城市涵蓋的面向極廣,無法由一個單獨的專業來完成,因此相當仰賴跨專業,跨部會,跨層級的溝通與協調,這也是空間規劃的核心所在2

空間規劃專業對韌性的討論,近五年來逐漸朝向一個更全面,更多元,卻也更複雜的方向。早期 (其實也不過是2000年代中後期)關於韌性城市的討論大多以『水災』為題,除了歸因於水與防災所累積的一定專業能量之外,1980年代後期開始對環境議題的反思,以及2000年開始在氣候變遷議題上的關注(特別是在氣溫,降水上的變化),也是水災被廣泛討論的主要原因 。然而,韌性城市的推動並不僅止於提供面對水災的因應之道,環境災害,公共安全,空氣品質,社會心理,經濟發展等都是關鍵。

荷蘭鹿特丹市的空間規劃發展經驗3提供了韌性城市發展一個比較明確的輪廓:從水岸開發,與水共生,到調適發展,氣候知識推廣並國際合作。『水災』議題,在這裡,也許可以把它看作是一個韌性城市的pilot study,從這裡開始生枝長芽。嘉義縣東石鄉網寮村2的故事,同樣是以水災(防災)為出發點,從減緩與調適的策略中,可以看見人與環境互動,共生的生活方式,雖沒有如鹿特丹般的鮮明軌跡,卻也呈現出持續追求動態平衡的韌性價值。

儘管『韌性』 是個新名詞,其所強調從『做中學 (learning by doing)』達到動態平衡的概念,以及共生與永續發展的價值觀卻非新鮮事。我嘗試歸納出以下三個推動韌性城市的關鍵性策略,並輔以台灣目前已執行,或發生中的相關案例作為說明。

關鍵策略一:建立開放且多元的決策架構

由於『韌性』本身是多元,動態,且複雜的,韌性城市的推動非常仰賴跨部會,跨層級,跨專業持續的溝通與協調,這正是(strategic) spatial planning 的核心態度。開放多元決策過程可以是跨政府層級各單位間的合作,可以是非政府部門對特定議題的衝撞與討論,更可以兩者兼具。位在台南市的南部科學園區的開發與周邊水利計畫,可以被看作是一個跨部會合作的案例。有鑒於南科位處於易淹水地區,為避免淹水所造成的損失,除了加強排水工程,區內設計滯洪設施之外,也運用都市計畫手段,在曾文溪沿岸,舊堤防與新堤防之間,設定了幾個低密度使用農業區,是河水溢淹的緩衝區,也是第二道防線,跨部會的合作降低了水利防洪工程的負擔,回應了都市開發所造成對環境的衝擊,也加強了南科開發地區的安全性。

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南科開發區(黃色區塊)周邊,曾文溪舊堤(紅色虛線)與新堤防(黑色虛線)間,所劃設的洪水滯洪區(藍色區塊)
Source:
LU, P. 2014. Spatial planning and urban resilience in the context of flood risk – a comparative study of Kaohsiung, Tainan and Rotterdam (ISBN: 978-94-6186-346-1). Delft: TUDelft.  http://dx.doi.org/10.7480/abe.2014.7

高雄市美濃區的發展與淹水議題的操作經驗,則是非政府部門參與(包含早期的衝撞與近期的合作討論)決策的一個案例。起始於二十多年前的水庫興建爭議,美濃累積了一定能量的空間發展自主性與地方認同,特別是在水與環境相關的議題。2000年代中後期,地方 NGO 在與學術專業團隊的合作之下,對公部門築堤圍城的治水方案提出質疑,認為下游新建的堤防縮減了洪泛平原的面積,河水水位過高時無處宣洩,加上中下游地勢平緩,河水漫流而造成位在中游的美濃聚落地區更大的淹水災害。考量美濃地區的地質與環境特性,地方及學術團體提出『地下水庫』(井水犯河水的地下水庫-丁澈士)的概念,以小型水體(如池塘,農地)作為調配水資源的對口,這些小型水體在強降雨時可以作為地下水補注的入口,減少地表逕流及排水系統的負擔,乾旱時則提出做為灌溉使用,同時進行水資源監測與採樣。這樣的概念已逐漸從學術的討論轉變為政策擬定的參考,如東港溪,林邊溪的補助實驗,以期能提出高屏溪流域更好的治理對策。

關鍵策略二:強化『務實』的科學服務

在探討水災議題的過程中,我們發現,決策者對韌性城市的推動,多半是以過去經驗做為政策研擬規劃的參考依據,科學研究成果提供決策服務的程度並不高。一部分肇因於科學研究本身的關注與侷限性,一部分則可以歸咎為跨領域專業人才的缺乏。以氣候變遷議題為例,大氣專業對未來氣候的討論多半針對大尺度(i.e.,全球氣候,東亞氣候變化),遠未來(i.e.,世紀末溫度變化)的變化,無法提供決策者有效的小尺度(i.e., 台灣,區域,都市),近未來(e.g., 2030, 2050)相關資訊,更遑論降尺度後所可能發生的誤差。此外,韌性的推動無法由一個單獨的專業來完成,跨領域專業人才的缺乏,增加了各專業間對話的困難度,也凸顯了科學研究提供決策服務的困境。

整合性科學研究的操作是強化科學務實性,增加決策服務度的關鍵。這並不只是把幾個相關的學科放在一起組成一個大計劃,而是從科學研究的操作過程中建立一套可持續修正的合作方式,以產出知識服務。筆者及TUDelft團隊2012年所參與的『大高雄水環境發展實作工作坊』,也許能作為一例。在這個計畫中,我們邀請了五位荷蘭治水與空間規劃專家,與中央及市府各部會就氣候變遷的『衝擊』與『機會』進行討論,在環境工程,水利,都市規劃專業與地方NGO代表的持續討論中,完成對高雄愛河周邊與美濃區的空間規劃提案,提供政策規劃參考。

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2012 年 大高雄水環應發展實作工作坊  操作分享
更多分享  https://goo.gl/photos/w2i1eoiDY9cdEMMW6

關鍵策略三:國際合作,知識共享與操作經驗交流

為什麼國際合作是韌性城市推動的關鍵策略?消極面來看,國際間的知識共享與操作經驗交流,可以更了解可能面對的衝擊與其不確定性,並建立推動韌性城市發展更多元,更全面的想像。積極面來看,國際合作可以提高城市的能見度,強化城市競爭力,荷蘭鹿特丹就是一個積極參與國際交流,形塑其先行者形象,以創造韌性城市發展具體經濟效益的例子。

然而,國際合作也有其風險。過分的追求城市的國際定位,所得的可能只是一個虛幻的頭銜。在國際交流的過程中,也須了解各城市間文化背景,國家制度與環境條件等差異,全盤的複製很可能會是一場災難。從案例分享中得到啟發,深化對自身環境的反思與回應,以了解地方特性,深化地方內涵,從觀察別人中更了解自己,應是國際合作最大的價值。

 

Note:
1.請參考韌性,城市不任性II: 理論發展與空間規劃上的應用

2.請參考韌性,城市不任性 I: 規劃專業的新思維,從荷蘭經驗談起
3.請參考韌性,城市不任性III : 鹿特丹.從水岸開發到韌性城市


沛文照片
P. Lu
台大地理系,成大建築所,Lund University與TUDelft系友,國立彰化師範大學地理系菜鳥老師一枚。擅長氣候變遷,韌性城市發展與國際比較研究。相信有愛有溫度就可以一直走下去。
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