區段徵收老哽?去中心化時代,農地轉為都市土地應該怎麼走?

文:理查

連續空間梯度下的城市化

鄉村到城市,空間中建成區[註1]與非建成區是呈現梯度的變化,如果用簡化的圖說表示,會如下圖的樣子;城市中有較高比例是已開發的建成區域和部分的綠地空間,鄉村中有很高比例是農田而建成區部分則較低;城與鄉之間則是建城區和農田混合並存的地方。

若用大臺北地區的角度來看,約略是“雙北都心區─內湖北投新莊新店─土城樹林汐止淡水─三芝石門金山萬里”這樣的連續空間梯度變化,一般而言不會有密集城市直接鄰接大片農田的情況。本文想討論的主題,是關於城與鄉中間的地帶,其「城市化」的過程。

註1 建成區一詞指的是已經被建築利用的土地(built-up land)

 

空間梯度

有關「城市化」一詞,在維基百科是這樣定義的:

  • 人口逐漸往城市聚集居住的過程(the gradual increase in the proportion of people living in urban areas)
  • 城鎮或城市因為人口移入居住及工作而擴大的過程(towns and cities are formed and become larger as more people begin living and working in central areas)

回到圖面上來看,城市化的過程就是一個地方所屬的空間梯度「逐漸」從圖的右側往左側移動的過程。其中「逐漸」代表的是人口受到住宅市場或是就業市場吸引的遷移過程,一個地區要自然發展成為城市,必先經過農舍聚落、村落、小鎮、小城市、大城市、都會區等人口數和建築面積不斷擴張的過程。城市規劃這門專業以及政府的城鄉發展部門的成立,泰半就是為了介入引導或控制這個城市化的過程,試圖運用不同的規劃或政策工具,使城市在擴張過程中能夠維持公共服務水準以及公平公益性質。

臺灣目前的土地管理制度,屬於土地使用分區系統,將所有土地分為「都市計畫區」及「非都市土地」兩大類別,若先不論這種二元分類法與前述連續空間梯度概念之間的衝突,以及各種法定名詞容易造成的誤解,在都市計畫法規見解之下的城市化,很多時候就是從「非都市土地」轉變成「都市計畫區」的過程。依照內政部從前的行政命令,這種轉變應「…一律採區段徵收方式開發」[註2],直接構成了政策工具單一化的結果。簡單地說,專業者或決策者在臺灣的法令制度下,面臨城市化管理問題時,常常只能能「依法行政」,採用區段徵收這一項從上而下,中心化(centralised)性質非常強烈的政策工具。

註2 行政部八十年四月二十二日台(八○)內營字第九一四四三七號函,「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時,一律採區段徵收方式開發」,https://www.land.moi.gov.tw/law/pda/openframe.asp?lid=414

中心化操作衍生空間梯度亂象

寫到這裡,終於進入本文的另一個主題─「去中心化」。從字面上來看,「去中心化」就是指權力或事或物的分散化,從聚集狀態轉變為散落各處。

套用到土地治理層面,中心化的治理就是對於空間的研究、分析、規劃、設計、到開發,所有過程都由執行者或政府來做;去中心化的治理,則是在不同的階段開始就由地方組織或居民接手完成。後者的思維幾乎可以用「自己的○○自己○」這句口號來解釋,即是取回對事物的掌控能力;而前者的概念多半是由過去極權統治的政治脈絡衍伸而來,透過由上而下的意志貫徹,執行城市化的規劃開發。

然而,中心化的城市化過程,若是做得不好,則容易偏離了驅動人口遷移的市場趨勢,並打亂了鄉村到城市的連續性空間梯度關係。筆者認為其中很大的一部分原因就是前文提到,現在法令環境所賦予決策者與專業者的政策工具侷限所造成的。以區段徵收為例,操作上必須經過對於目標城市現況發展的解讀分析後,制定出一個長期的土地使用規劃,接著依此規劃,在城市邊緣一刀兩斷地圈選出明確範圍,被圈入的地方就變為城市(納入都市計畫區),沒被圈入的,通常就維持鄉村的身分(非都市土地),而後全區進行土地徵收、開挖整地以及道路與排水等基盤設施工程,最後將抵價地發回,拍賣標售地,等待地主或不動產建設業者進場開發。除了整個過程曠日廢時,且由專案團隊與政府主導(中心化的根源),往往在過程中出現幾種狀況:

  • 操作規劃的專案團隊對於現況發展、市場趨勢的錯誤解讀;
  • 操作時程過長,計畫跟不上現實變化,新的事件影響原先預期的發展趨勢、市場趨勢;
  • 最後,更嚴重的狀況是,執政者輸入指導意志,直接指定整片農田,宣示著要憑空創造新市鎮。

這些狀況導致的結果,要不就是造就出閒置多年的空城,例如過去的林口新市鎮,或是現在的淡海新市鎮、各大高鐵站區;要不就是讓空間梯度失去控制造成發展衝突,例如新竹縣竹北縣治新城區造成的人口爆炸性成長與鄰近鄉村的衝突,或是新北市樹林三多一帶的農業區不種作物反而種廠房。

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竹北縣治與高鐵特定區等一系列計畫區將城市的邊界直接推向農田之中,形成大樓群簇緊鄰農田的詭異景象(照片來源:GoogleMap)

去中心化思維對城市化權力的解放

筆者認為朝向「去中心化」的政策轉型將會是消弭這類亂象的方向之一,就是讓土地開發的權力解放,放寬現行法規所定義的框架,這種作法事實上也符合社會民主化的精神。

以荷蘭為例,位在阿姆斯特丹東北的衛星城市阿爾梅勒(Almere)就提出一個實驗性的城市化方案。在阿爾梅勒城市南邊與農田的交界,稱為Oosterwold的地區,被規劃為未來的低密度城區,相當於空間梯度中半城半鄉的地區。其開發方式不是由政府進行道路或公共設施的開闢,反而僅提出土地使用概要的計畫(master plan),依照現況道路切分出大的街廓範圍,指定出哪些地塊必須留作綠帶空間,哪些地塊可以做開發使用。

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荷蘭MVRDB團隊對Oosterwold所描繪出的發展願景,是由地主自己打造,有機發展的半城半鄉區域,後來由政府依此與居民溝通後,參考現實情況,轉化為master plan(圖片來源:hofstraheersche.nl

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每一個地主要自行提出地塊的發展計畫,遵守街廓內要留下的綠地、公共設施比例,以及留設方式,交由開發委員會審理,細節可參考圖片來源影片:youtube.com

而對於建築基地的使用方式,只提出幾項必須遵守的要點,主要包含道路、水電維生系統及開放空間留設方式等等。其餘細節是由同一街廓內的地主共同協議,決定那個街廓的發展方式。建築基地則採用開發許可的制度,地主要進行開發時必須提出事業計畫,由當地組成的開發委員會審理。這種連道路都不事先開闢的方式,預期可以讓這個地區更有機成長,不再像過去受限於道路方位及基地規模,更加接近自然城市化的過程,而又因 master plan 的規範而保有公共領域的公益性質。

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荷蘭阿爾梅勒Oosterwold地區的發展現況,大部分街廓都在協議過程(打斜線街廓);也有一些土地協議完成,準備進行建築工程(黃色地塊);而master plan所規範的綠帶保留區(粉紅色塊),也讓公共領域的公益性質能夠保存(圖片來源:oosterwold.wordpress.com

回到臺灣,在過去其實已經有類似的概念出現,例如浮動分區、自提細部計畫等等機制,都隱含有去中心化的精神。然而這些機制都還是建構在中心化的城市化(區段徵收)的框架底下。面臨當今正如火如荼進行中的社會民主化過程,過去的藍圖式工具勢必受到相當的挑戰,應當要開始將地方自治的精神再向下延伸到「地塊自治」尺度,發展出相對應的去中心化土地治理的政策工具。

專業轉型與去中心化的恐懼

文章的最後,恐怕要留下一個開放的結尾。唯一可以確信的是「去中心化」政策方向是必要的轉型,決策者與專業者要逐漸走向後台,扮演空間發展的幕僚角色,而非執行者。然而臺灣社會的多元性質,對於空間治理上的去中心化能夠接受到什麼程度,仍然是個問號。決策者或專業者對於權力的放手勢必抱持戒慎恐懼的心態,去中心化隨之而來的是多方理性溝通和理解的必要,社會氣氛的分分合合難以捉摸,過於急躁的轉變只怕落入激情對立的惡性循環。

 


理查
我叫理查,我住地球,熊很可愛。

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