風災下的城市規劃與災後機制

圖、文:蔡念儒

今年夏天尼伯特風災橫掃台東,造成117年來最大的風災。其中,台東市、太麻里與卑南與三個鄉鎮受創最重,大量的招牌遭吹倒散落,這些怵目驚心的影像從網路到媒體,也成為尼伯特風災最讓人印象深刻的場景。

都市救災的議題本身

在台東市,風災災情不只有光鮮亮麗的商業招牌與飯店的落地窗遭殃。傳統房舍的磚瓦吹散,木構造建築吹垮,路樹慘遭攔腰折斷,甚至連歷史近百年的大樹也難逃連根拔起的命運,這些景象更為普遍常見。

這個「傳統」的受災面貌才是台東市的實際情況。一位參與救災的人員提到「三分之一的房屋嚴重受損,三分之一的房屋部分受損,三分之一的房屋大致無恙。」這與實際上的情況應相去不遠。當家家戶戶都受到風災影響時,風災吹出來的並不僅是城市繁榮面貌,卻是整個城市的實際狀況。

這次風災的面貌受到最直觀的影響,便是傳統聚落的受損與大量樹木傾倒。原來台東市區以日治時期的市街改正為主,日式建築的風格上人口密度低,市中心保留大量的林蔭,這種林蔭城市的特色維持到二十世紀尾聲,近幾年雖然因為市中心飯店、影城等大量體建築開發而減損,但因為隨著道路逐漸擴張,過去城市週遭的部落與移民村以及周遭的農地相繼納入城市的腹地,讓綠地的景觀得以維持。

這種城市結構,讓台東市本身就有多樣的文化面貌。從傳統的漢人磚瓦厝到日式建築群,原住民的建築到糖廠的建築,從戰後仿白冷會的公共建築到甚至是海岸邊以自立去建造的房舍,這種多樣的特色,其實才是台東城市的風貌。然而,這次救災卻反映出缺乏長期缺乏整體規劃發展,追求大量體開發的問題。

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大量傾倒的樹木遍佈市區與鄉村

救災當下的情況

風災隔天,各縣市的清潔隊、國軍與志工紛紛來到台東,協助無力的地方政府救災。先不管救災當天,台東縣長與市長神隱的新聞,這些資源的確如活水,解決了人力與大型機械嚴重不足的問題,讓災情沒有持續惡化,造成衛生與安全的威脅。僅僅七天,縣政府便宣布完成95%的救災,撤離支援的清潔隊與國軍部隊,並不再登記安排志工住宿。

然而實際上的狀況沒這麼簡單,據聞相關人士表示,最初,各地的救災隊伍是由縣府負責調配,分配到各鄉鎮市公所,再由各公所交由各里里長來協助基層的災後清理工作。然而實際的情況是,支援人力到公所時,就被民代與「有力人士」攔截走了,很多里長到公所時找不到人只能空手而回。然而,卻不時傳出有國軍被找去幫忙打掃和搬家的消息。當政委委員吳宏謀前來視察後,才將調配權收歸中央,改採責任區制的救災機制。如此,才大幅改變救災效率。

只是,責任區制雖然讓責任明確化,也留下許多後續的問題。一位住在馬蘭里馬蘭社區的朋友就表示,該區被劃為新北市的責任範圍,然而清潔隊與國軍來到時,只清理主要道路的大型垃圾。因此除了幾個連結聯外道路的路口,社區的街道只能由里長自己帶領居民打掃,將想辦法將廢棄物清運出去。這種權責都交由中央,為盡快復原只處理門面的救災心態,甚至出現縣府做出不確實的救災績效回報,導致林全勘災報告的會場外有里長發飆,痛批吳委員說謊,縣府隱瞞時期的場景發生。

這種因城市規劃不足而產生的長期問題,在救災力量撤出後持續浮現。由於台東焚化爐至今未能啟用,加上境內掩埋場幾乎爆滿,過去提供焚燒垃圾的高雄市只願意再增加每日30噸的處理量。因此多餘的垃圾只能往台東市最大的空地,知本濕地附近堆放。這個有40多公頃,過去是知本溪氾濫區的海岸濕地,過去30年被地方政府劃為知本綜合開發計畫,然而該開發案失敗,意外保留了豐富的自然生態,成為有大量的水陸生物棲息,候鳥暫留的空間。這次成為垃圾暫放處,對生態是否造成影響,恐怕要還有待觀察。

災後復原與資源分配

雖然災後重建,縣府開始提出一些善後規劃,例如要管理違建和大型招牌。不過隨著支援撤出,缺乏後續的救援管道,許多問題遺留下來,只能放著等待時間解決。

一對家住日式住宅的退休夫妻,磚瓦屋頂在風災中被吹掉,風災後急著想換屋頂,於是找老建築的修復者來處理。然而對於要照原有磚瓦修復還是加裝鐵皮屋頂,甚至是否要拆除重建,夫妻與子女之間無法達成共識。

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風災後隨處可見受損的屋頂待修

這樣的情況並不是個案。在缺工的情況下,既使災後過兩個月,大多數的建築廢棄物清除,市區內仍不時看到磚瓦屋頂披著帆布的景象。由於災後補助款有限,各家只能自力救濟,災損修復便反映個人的社會資本,這其中,缺乏社會資本的弱勢者也面臨最不利的處境。這反映在實際的情況,主要街道的商店招牌以及破損櫥窗,在災後兩週內大致恢復,各種破損的老屋卻至今無法修復。觀光建築,如海濱國際地標,仍持續當觀光活動場址,但戰後歷史建築,如縣議會舊址,則是無人聞問。如持續下去,這可能危及未來城市的歷史資源以及文化多樣性。

風災吹出來的不僅是區域落差的問題,也吹出發展資源分配的不平均。這次調度的救災車輛,幾乎都停在南京路市民廣場以及鯉魚山旁的體育館。前者在去年差點以地易地的方式,交給縣農會規劃大型商城,經市民強力抗爭後才保留下來;後者則是主要活動的大型會場,今年上半年才剛辦完全國運動會,暑假旅遊旺季也是各種觀光活動的會場,然而交通動線卻相當不便。一個城市的市區,卻緊急調度車輛的空地都差點消失,加上未來開發增加,未來再遇到緊急災害,救災的困難度恐怕也將提升。

同樣的,過去城市中較少被管理的地區,如檳榔攤、小吃部與珊瑚店等產業,也在風災中明顯受創。這顯示出觀光產業帶來的城市發展效應,也缺乏與城市規劃之間的連結。這次風災復原是個很好的機會,除了景觀上的規範之外,城市區位,特別是觀光與一般商業區、住宅與文教,甚至是市郊農地之間的關係,以及資源的投入,都應是這個有長期眼光的城市經營者,該去思考的事情。


蔡念儒
臺東人,臺大人類所碩士畢,目前於國立臺灣史前文化博物館內服務,並關注臺東境內的公共議題。

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