放不開的開放—台北市再生計畫戶外開講究竟離「民眾參與」還多遠

文/照片:punkelephant

2015年中,主張「開放政府」的台北市長柯文哲與其市政團隊走馬上任,在都市發展政策上大刀闊斧陸續提出2050台北願景計畫、東西區門戶計畫與各行政區的再生復興計畫;並在各地辦理再生計畫「戶外開講」,說明政策並收集民眾意見,從2015年6月的社子島開發、7月的大同再生計畫、8月的中正萬華復興計畫(含西區門戶計畫)、10月的東區門戶計畫(實為全南港區),到2016年3月的士林再生計畫、6月的北投再生計畫,已舉辦六場。

「戶外開講」訴求由各局處首長直接面對民眾,親自說明政策的規劃執行,形式上不同於以往委託民間公司辦理的公共政策與工程的說明會,「戶外開講」某種程度落實柯文哲對「開放政府」的宣示。筆者從親身參與「戶外開講」活動,並側訪數位前後曾參與「戶外開講」籌辦的工作人員,試圖解析由上而下的政策參與活動的執行方式為何?執行的成效又如何?以及對實際政策推動有無幫助?民眾是否有感?

「戶外開講」怎麼講?

雖名為「再生計畫戶外開講」,因台北天候因素大部分場次是在室內體育館或禮堂舉辦。相對於在室內舉行,在室外開講時的參與者,除了本來就對各議題感興趣而來參與的民眾外,也多了在校園內路過或從圍牆外看到有活動而進來的民眾。足見若天氣好能辦在戶外,能觸及較多人群,提高公眾議題關注度。

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「戶外開講」的活動安排上,會先有一小時的「社區共食」時間,提供小吃供民眾享用,此時因為台前活動也尚未開始,民眾會開始在座位附近的模型區聚集討論,透過模型瞭解計畫內容。市府工作人員會在模型周邊向民眾解說空間願景規劃內容,並回答民眾問題。活動正式開始後,相關局處首長先說明該地區四到八年內短、中期的各項政策、期程、投注的資源後,再由優先登記發言的20名民眾(包含議員)輪流上台發言、提問,局處首長們會進行統一回答;若無法排上20名的提問,也可選擇提供書面意見。

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「參與」的SOP

雖言「民眾參與」,戶外開講在性質上接近「民眾有感」的政策宣傳。準備流程上,面對民眾可能詢問的各種問題,市府相關業務單位會彙整一本必考題庫,主要參考議員曾經提出的問題與市政顧問提出的建議,重點式的整理該地區歷年爭議案件、過程及處理進度,幫助於將上台備詢的首長與現場模型解說工作人員快速理解地區現況,並透過事前的預演,討論對爭議性的案件的統一回覆。

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從需要現場面對記者與民眾詢問的主持工作人員角度,這樣的必考題本也是很重要的參考資料,除了回答民眾面對模型與實際空間轉換的疑問外,畢竟不是每個人都對每個區域的議題熟悉,很多時候民眾往往比工作人員更熟悉當地的發展與爭議,這時候題本可有效的協助了解現況,給一個基本的答覆。不過曾經參與的工作人員也坦承,有時遇上對策略基地十分關心的公民或記者,由於自己畢竟是公部門相關工作人員,針對個案的狀況通常會有最謹慎保守的「標準回答」,也不便以個人身份回答記者詢問長官未果的問題。實際上,回到工作者身為公民的身份,府內員工也不太可能每個案件的個人意見都和府方整體態度立場一致,在和民眾實際接觸、說明,也聽取意見的親身互動過程中,對於他們來說,也總是各種衝突和掙扎在心中糾結,這才是主持「戶外開講」活動時的真實狀況。

就現場工作情況的觀察,工作人員建議若事先在開講前幾天,有興趣參與的民眾可以有相關資料瞭解議題,而非到現場才知道,也許可以有較深入的討論,而非僅止於從模型認識生活空間的基礎導覽,或沒頭沒尾的接收到太多資訊,產生無法消化的情緒性抗拒。

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民眾「參與」了嗎

從「戶外開講」活動流程就可發現實質上政策宣傳的意涵遠多於和民眾互動參與。基於大多數的民眾尚未培養主動關心公共政策的習慣,市政府主動派出一級首長親自對民眾解釋政策,好處是主動說明讓民眾了解公共政策的規劃執行方向,較為直接。但相對的,整晚的活動扣掉開場,每個首長報告十五到二十分鐘,另開放20個名額現場提問,整體氛圍其實更接近細緻版本的選舉造勢場,在吃東西與看簡報以外能帶回去什麼,也許需要進一步的思考。

政策宣傳外,民眾參與最重要的是實質溝通互動;這部分「戶外開講」提供的機會是非常少的。除非登記發言的民眾事先就對特定議題關心,否則在資訊不對等的情形下,事先要登記發言,卻在當天才能知道政策內容,要深度互動幾乎不可能。另外,書面意見部分溝通效果也低,以中正萬華的場次為例,民眾的意見在活動結束後的實錄報告裡,呈現的形式為逐字稿與照片,看不出來匯集的民眾書面意見表有任何的回覆與應轉交的相關單位。有位工作人員打趣說,現場聽聽打打紀錄,民眾不如直接打1999,還會有個正式的書面回覆。一語道中「戶外開講」在「民眾參與」層次,針對回應民眾意見,甚至公共溝通上都仍有大幅改善的空間。

從樣板邁向真實的溝通

就參與戶外開講的工作人員的觀察,很多時候首長應該只是知道這年頭必須要提升參與層級才能獲得支持,但未必認同或清楚民眾參與的價值與適切的操作方式,以至於很多時候準備好要和別人說的內容根本不是大家想聽的。另方面對新媒體工具的不熟悉,就算有使用粉絲頁或直播等工具,也難以達到工具與溝通效果的最佳成果。比較中道的來說,政府好像還不是很會處理「人民的提問」,這個「不會」,有一個面向是沒想清楚怎麼樣可以妥善回答別人的問題,雖然說「必考題」有助於工作人員在繁忙的工作中比較有效率理解地方上發展長期遇到的困難,但那充其量是可以「理解」為什麼會問這個問題,但無助於「回答」到真正的問題。

另一個面向是,複雜的公共議題需要多方的參與,本質上就沒有誰可以真正「回答」誰的問題。若真有心經營民眾參與公共政策討論,比較妥善的想法是,邀請不同利益關係人藉由更細緻的討論一起逼近理想的政策規劃執行。但戶外開講的活動設計、現有政府架構的資源都很難有時間與空間執行這件事。

從這兩個角度看起來,在心意上可以領略首長們想要執行「開放政府」的美意,但若真有心意,在執行上也許不是有如包青天出訪般親自去聽人民怎麼講,而是在既有的組織架構裡想辦法創造適合的資源條件,更重視政策規劃執行的溝通成本,在政策規劃時程中留下足夠的時間與空間,善用既有的公民參與、地方社區組織與專業團隊資源,讓他們有足夠的時間和市府用對等合作的關係,協助市民與政府有效的進行政策雙向溝通,亦即市民能較完整理解政策規劃與執行的細節,同時匯集不同利益關係人的意見的反饋,也有調整既有政策的空間,讓政府的政策執行方向更精準的創造最大效益。最重要是政府必須理解,溝通不是外包的成本,唯有在行動上回應對溝通的重視,「民眾參與」才會邁向真實的「開放政府」。


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