打造親水宜居的社子島

文/圖:鍾振坤

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照片來源:flickr@沙子(eddy) hsu,CC BY 2.0

荒蕪的首都庭園

社子島位於淡水河與基隆河之匯流處,是整個淡水河水系匯集所有流經台北盆地的水後,流出盆地的唯一出口,從1970年「台北地區防洪計劃」實施之後,為了確保首都200年防洪頻率之標準,一直被限建至今,現有居民約一萬人左右,住在頹敗的空間環境之中。多年來,受限於防洪觀念之發展,社子島的問題對市政當局就像是一個燙手山芋,卡在居民陳情與首都防洪之間,成為台北市一個被遺忘的角落、像是一個荒蕪的首都庭園。

從整體台北盆地的自然環境分析,三面環河、擁有約300公頃面積的社子島(約1/2個大同區、或是2個高雄鹽埕區)其實擁有絕佳的自然環境景觀,同時交會了陽明山、北投、觀音山的山系景觀,和從大同、士林、到關渡的河系景觀。並且,台灣河川多屬荒溪型,水量不穩定,不易發展親水空間,而社子島位於感潮河段,是水量豐沛的潮間生態系統,絕對具備發展成一個最璀璨的台灣首都水岸庭園的條件,發展出一個可以兼顧水文及未來都市發展的空間方案,這將會是台北在21世紀重新調整現有的都市涵構,重新發展為親水宜居的生態城市最重要的一次契機,可望吸引亞洲、甚至全球的目光。

但,為達成上述目標,就必須先針對社子島進行包括水文、基礎設施、聚落發展有更細緻之瞭解。

● 水文分析:牽一髮而動全身的首都防洪    

社子島是淡水河與基隆河沖積出來的河灘地,也是淡水河匯流新店溪、大漢溪、基隆河之後流經台北盆地的最後一個地點,之後河水穿越陽明山與觀音山兩山系所夾之河谷往西北流經淡水出海,因此,社子島具備了地勢低窪、河海交會、台北盆地內水系匯流及出口處等地理特徵。

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如圖所示,社子島、關渡、五股垃圾山一帶是所有台北盆地的水系匯集、海拔高程為零之處,淡水河至此流經山谷出海,由於此處已是河海交匯之處的感潮河段,因此漲潮時河水是由河口處流向台北盆地的方向,退潮時河水才是由社子島流向河口出海,平時潮差在+/-180cm之間, 200年暴潮位歷線最大潮位為3 m(若依1971台北防洪計劃專案為4.03m),海平面估計至2039年的上升量為0.27m。因此保險估計最大潮位可達 4.3m。

從上述資料可以知道,當潮位高於河水位時,河水主要會滯留在社子島、關渡、五股一帶(盆地內之淺藍區塊),由於這些地區海平面近乎0m,這些受高潮位影響而暫時無法排出之水,主要還得透過退潮時排放入海,這和汐止的水患可以透過員山仔分洪道直接排放入海不同(汐止海拔約66m)。這些水的總量是固定的,亦即如果社子島、關渡、五股的堤防加高(或基地墊高) 以致無法容納這些水,這些水就會沿著淡水河、基隆河往上游推擠、抬升河水面(頂托效應),而減低台北地區的整體防洪計劃,勢必得加高台北淡水河沿岸之堤防,這將牽動所有當初依著堤防構築之基礎設施(如:高架路),將耗費巨大之成本。

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從上述水文分析可知,社子島水患議題的複雜性不在於社子島本身,而在於社子島的區位決定了台北地區防洪計劃整體功能之發揮。換言之,以目前水利工程技術(填土、築堤) 要單純讓社子島不淹水並不難,但如何讓社子島的防洪設施不影響台北的防洪計劃卻是一大挑戰。

1998年台大水工所所提之社子島設置240公頃以200年防洪頻率之高保護範圍且不影響洪水水位之方案,其前提是在「關渡帶狀高保護設施北移」、「基隆河河道加寬80-120m」及「淡水河左岸堆積物清除」的條件下,事實上也就是要確保社子島附近能找到可滯留河水之空間,但這些前提當初都有其存在之理由,要如何達成是另一複雜之挑戰,其困難度不比克服社子島水患來得低,比如:基隆河河道加寬、關渡高保護設施北移,就勢必影響關渡、八仙、洲美、甚至圓山附近之聚落安排、土地之徵收;而此段淡水河堆積物清除,常年以來更是水利署第十河川局所不敢碰觸的議題,主要導因於淡水河數十年來的污染,因河海交會之因素在此河段滯留、沉積,其原本淤積、密實的高汙染底泥一但開挖,將因土壤擾動使得原有的污染隨洋流再一次汙染整個北台灣的海岸線,其影響之大很難評估。換言之,未來社子島的開發,必須面對的第一個課題是:如何在不影響現有台北防洪框架的前提下,提高社子島的防洪頻率,並藉以擬定後續之空間計劃。

● 水質是親水的首要之務

除了水患的影響外,現階段要在社子島進行親水空間之規劃所亟須克服的議題是淡水河的水質問題,從近年來的水質監測報告顯示,淡水河系流經台北盆地後水質汙染程度開始急遽升高,到忠孝橋河段達到峰值,之後由於河川感潮、海水稀釋的效果,水質汙染程度才逐漸降低,但即便是經過海水稀釋,一直到出海口的水質仍維持在中度汙染的程度,社子島位於重陽大橋與關渡大橋之間水質平均維持在中、重度汙染的程度(最高達7.3),對人體健康有影響,並不利於親水空間的設計。

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現階段台北汙水下水道接管率已達100%、新北已達 62%,而其汙水處理率均已達100%,照理說淡水河不該還維持如此高之污染程度,因此可以推測,主要之污染源極有可能來自雨水下水道之污染,由於傳統之住居習慣使然,現階段臨街的商業型態、以及傳統市場及夜市,在台灣依舊是主要的消費型態,因此每天大量的清潔、營業廢水會排至路邊溝渠(雨水下水道系統),通常這些廢水未經處理就被排入河川。

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要解決淡水河水質的問題必須跨域(雙北合作)、以及跨局處的整合協調,可能的解決方式或可仿效新北市的作法在主要河岸設置廢水溝渠收集廢水統一處理;或是考慮在主要市場、夜市設置小型淨水設備,不但可解決污水問題,還可一併解決蚊蠅、老鼠孳生的環境衛生問題。但上述的方式其推動的過程中所可能遭遇之變數也很多,短時間對社子島發展親水空間是一大挑戰。另一個可以思考的方向是以水閘門系統控管之方式,控制進入社子島的河水,或許可在淡水河水質改善之前作為暫時性的替代方案。

● 堤防之變動需謹慎   

1970年經濟部的「台北地區防洪計畫」中,並不包含社子島地區,僅以疏濬淡水河所挖掘之砂土填築護岸。之後由於人口擴增,因此於1973年2月間先後完成社子、中洲及浮洲等三處防潮堤,提高維2.5公尺。1978再加高至4公尺。1986年因三重、蘆洲堤防先後完成,使得社子島水患機率升高,市政府因此建議將將社子島列入台北地區防洪計畫,但隔年行政院以確保台北整體防洪功能之發揮退回此計劃,依舊維持社子島堤防5年之洪水頻率,但由於居民激烈抗爭,最終核定社子島築以20年洪水頻率、標高6公尺的堤防。至於新北境內淡水河之流主要仍維持在50年洪水頻率之標準築堤。

整個淡水河系之堤防配置顯示社子島、關渡和五股作為主要淡水河下游滯洪區的主要防洪概念,任何會危及此一主要防洪系統運作之設計,均須佐以審慎之考慮,尤其是面對氣候變遷之不確定性,近年來台灣極端降雨之強度雨頻率均屢創新高,從21世紀開始至今不過十多年,台灣已發生近十次超過百年、甚至超過二百年頻率之強降雨,因此社子島未來之規劃,以不需變更台北主要防洪計劃之條件為前提,以此基礎審慎提出因應計劃。

● 從交通孤立到綠能交通  

社子島的限建,使得主要交通系統大多未把社子島的需求納入考量,如果把所有重要的交通系統疊合成一張圖( 捷運、鐵路、高速公路、快速道路、主要道路),可以發現社子島彷若是一處被遺世孤立的區域。然而這種情況卻為社子島未來的空間發展提供了絕佳的機會,重新發展低碳的城市交通運具系統。

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● 聚落發展:傳統擇高地而居之空間模式

對照一百年前的台灣堡圖,由於長年限建的緣故,聚落的分佈並沒有太大的改變,早期聚落主要興建在地勢較高之處,多集中在淡水河沿岸及一小段的基隆河沿岸,一方面是河川氾濫容易沿河岸堆積成高灘地、另一方面早期淡水河清淤時為求迅速,直接將淤泥堆積在河岸。

中央區域偏東一直延伸到基隆河岸,則是地勢相對低窪、海拔為等於或小於0m之處,由於地勢低窪、水患頻仍,長期以來主要作為農地使用,地價相對便宜。但也由於地價便宜,當十多年前社子島傳出即將開發之訊息時,此處成為財團搶進社子島的首選,這些地被買入之後,主要先興建成鐵皮屋,低價租與工廠使用,後續開發時如何考慮現住戶權益、社會長遠利益、以及土地開發正義將會是一大挑戰。

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除玄安宮之外,區域內重要之文化資產建物也主要集中在早期聚落聚居、地勢較高之處,未來規劃若能以此早期都市紋理設計,進行基地整體之整地高程設計,並可將既有之化古蹟結合水道之設計,開闢成豐富之水岸廣場,不但可串連出完整之地區歷史文化氛圍,並當可大幅減低整地之成本、以及與當地居民衝突協調之過程。

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● 區域發展的三種可能提案

從自然地理環境之分析可以發現,社子島、關渡、五股同位於淡水河下游地勢低窪之處(如下圖,藍色區塊表台北盆地高程等於、或低於海平面之處),地理條件相同、對台北盆地之水患治理均至為關鍵,若可一併考慮,對整體區域的發展會有更全面性的視野。但囿於實際推動之困難度,可考慮三個區域發展的大原則,進行空間提案時之政策抉擇。

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(1)單獨規劃社子島,未來的開發計劃,社子島本身必須可容納超過現有防洪標準之水量,以加強社子島的容水空間為課題 ,進行淡水河之水工模擬。亦即不能考慮墊高基地、加高堤防這些會提高週邊區域河水位的策略,而是要在社子島內開闢水道、湖泊等可以容水的空間,並且須加強預防暴潮所引起的河水滯留,最少需具備滯留6小時的能力,以待潮退。

(2)將社子島與關渡地區綁在一起規劃,以「都會水環境」計劃區的方式進行規劃,可考慮以2008年之台北關渡平原細部計劃為基礎 (如下圖) 進行整合修正,雖然難度較單獨規劃社子島為高,但結合兩地區之水文系統,將可創造更多滯洪空間,大幅降低首都未來面對氣候變遷之極端暴雨所導致之水患威脅。並且,串連之後的水系,也可有助創造出更豐富、完整之生態系統,塑造出更整體也更彈性、豐富之台北都會水岸空間。

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(3)雙北合作的跨域計劃 – 從水文分析來看,雙北在淡水河的相關議題上,有許多建立跨域合作機制之必要。除了水質提升的問題須雙北合作外,整個淡水河下游的滯洪區域除了關渡、社子島外,其實還包括新北五股,現況為五股垃圾山,目前也是新北都市發展所面臨的一個十分棘手的問題,目前仍未有適當之解決方案。而這也是這個跨域計劃有可能成功之契機。現階段此區域再加上社子島及關渡的部分區域已被營建署劃設為國家級濕地(如下圖)。雙北的合作雖然會增加溝通協調之複雜度,但未來在規劃上卻更具整體性。未來氣候變遷之發展充滿不確定性,都市計劃必須盡可能思考問題解決之深度及廣度。因此結合社子島、關渡、甚至新北五股為一個整體計劃區規劃,雖難度甚高,對台北整體區域發展、以及面對未來氣候變遷之不確定性卻十分有幫助。

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以上述分析為基礎的一個初步規劃構想

1. 呼應聚落紋理與洪氾紋理的土地使用結構

土地使用計畫應配合現有聚落了規劃,原有聚落紋理反映了整個社子島較高之處,也是較不易發生水患之處,由於原有聚落聚集,因此可考慮朝向中密度開發之土地使用規劃,並設置主要交通轉運中心,成為社子島主要之商業區,同時也可結合設置小型文創工作室及社會住宅;原有地勢較低之處,則主要以低密度住宅開發為主,並可考慮結合親水科技之空間營造技術;原低於海平面之低窪之地,可考慮開闢為人工湖區,一方面作為主要滯洪空間、另一方面也可引進船屋、漂浮屋、高腳屋之建築概念,打造與水共存之城市意象;河道之開闢近可能結合原有聚落紋理,打造文化水岸。

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■ 運河河道:河道彎曲以增加滯洪容量,彎曲河道總長預估可達20 km,洪汛前利用退潮排空運河河道,以利河水溢提時可作為滯洪空間,若以河道平均 10m寬、4m深計算,滯洪量約80萬噸。

■ 湖區:原地勢低窪之處可開闢為人工湖區,初步規劃面積約50公頃,若以最高有效深度4m計算,約可滯洪約200萬噸。

若計入運河河道之滯洪量總計為280萬噸,約相當以社子島現有抽水站全運轉 (現況總抽水效能為37.11 cms)6小時可抽取水量之3.5倍。

■ 漂浮屋示範區:人工湖區可作為設置船屋、漂浮屋等先進與水共存建築概念之示範場域。可與企業或學術機構合作,呼應台灣自身之文化、科技之發展,設計適合台灣熱帶、多雨氣候之漂浮屋科技。

■ 與水共存之文創園區(中密度使用/ 商業區):原地勢較高之處(亦即原聚落發展地區),由於地質較穩定、水患風險較低,可考慮中密度發展,並結合小型文創工作室、社會住宅,成為社子島的商業中心。

■ 都市親水生態住宅(低密度使用):原地勢較低之處則開發為低密度親水住宅,結合蜿蜒之河道,塑造優美的親水生態。

2. 水文控管的可能方案

以開闢容水空間作為主要的空間設計構想,將可打造社子島成為台北生態、親水以及防災城市之典範。其構想需與結合社子島現有之地形、水文脈絡及歷史紋理,將可有助於減低未來開發可能之阻力 (如:搬遷、施工等)。至於水質汙染的問題,利用進水口閘門的控制引進基地內之水體,也可在淡水河水質污染尚未解決之前,有效的保持社子島內開放水域之水質。親水、水質控管、容水空間 (防洪) 在社子島是三項密不可分的設計,彼此互相緊密相關,以增加容水空間為主要設計概念的空間設計,同時也是得以打造社子島為親水空間的方式,本設計將滯洪池之概念轉換為水道、湖區等空間上得以親水的元素,並結合活動水閘門之設計,控制這些元素在不同的時間發揮不同的功能。

■ 親水:水位的高低將是影響親水空間設計之關鍵,由於社子島位處淡水河感潮河段,平時高低潮位最大相差近4公尺,對水岸設計是一大挑戰,利用水閘門之控制將有可能將區內水位盡量維持在高水位,以利營造親水空間。

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■ 水質控管:由於現階段此段淡水河水質仍屬中重度汙染,若要在此處營造親水空間需在河道與基隆河之引水口以閘門控制,漲潮時開啟引入乾淨海水、退潮時關閉閘門,避免汙染之河水進入。

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■ 容水空間:在颱風來臨前夕,於退潮時開啟下游閘門排空水道及湖區的水作為滯洪空間,由於過量與水是蓄積在社子島內,其所增加之防洪效果,對台北整體防洪之影響預計可降至最低。

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3. 親水的水岸設計

■ 空間上的親水元素:河道,做為親水空間設計的重要元素,將區分為三個系統: 主河道寬約30 m、次河道寬約15-20 m、連絡水道寬約5-10 m,整個河道、閘門控管裝置與標誌應結合運河河道,發展具台灣特色的水道運輸系統。而因應不同之水道寬度及不同之鄰接水道之土地使用類型,包含: 開放空間綠帶水岸、商店街水岸、廣場水岸。

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■ 水岸類型

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4. 綠能低碳之交通系統規劃

陸運與水運交通系統如何在一親水的城市空間中交會是一大挑戰,尤其是主要道路與主要水道之交會尤為複雜,本計劃建議分離主要動線為環島陸運系統及島內水運系統,可降低兩系統交會之頻率。如此主要道路僅需與主要水道交會一次、與次要水道交會兩次。

■ 環島陸運系統:是居民與主要物流動線,包含輕軌與道路系統、以及自行車道,透過環島系統進入島內六大主要區域。除環島道路之外,另有兩條主要道路連接鄰近區域,一條經過現有社子橋經關渡連接北投、天母;另一經社中連接中山國道系統。

■ 島內步行與水運系統:未來社子島以推動低碳交通排放系統為目標,所有遊客在島內之移動方式以輕軌、水運及步行方式為主,所有觀光車輛可進入本區的兩個運輸節點進行運具轉乘。

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5. 空間模式規劃

■ 規劃人口:現有社子島居民約1萬人,人口密度約3,400人/km2,相鄰的台北市大同區人口密度約23,000人/km2,隔淡水河相鄰新北的三重區人口密度約23,000人/km2、蘆洲區約為29,000人/km2。可預見社子島解除限建之後,將面臨一波人口膨脹之壓力,不過社子島由於地理環境特殊(河口、土壤),加上未來氣候變遷之不確定性,不宜一次規劃引入過多人口,初期應以改善區內現有環境品質為要務,引進餐飲、零售等服務業及公共設施,因此初期規劃總人口應以15,000人(人口密度約5,100人/km2)為目標,之後可視實際防洪系統運作之穩定狀況,及週邊區域之發展狀況逐步調整至最高30,000人(人口密度約10,000人/km2)之規劃目標。

■ 空間模式:未來空間模式之設計宜考慮現有聚落之紋理,避免以區段徵收作為單一工具,以減低政府財源籌措之壓力。因此,可考慮運用多樣之街廓設計,搭配現有之空間紋理,進行市地重劃或都市更新即可。並且,多樣之街廓設計也可降低投資開發之門檻,提高公共參與之廣度。可思考不同街廓之開發方式,可考慮基本街廓開發強度均為76戶/公頃,人口密度約300人/公頃,可依現有空間紋理、以及公有地之位置進行不同街廓模式之配置,並考慮每個單元綠地a、開放空間配置,整合成完整的水岸空間。

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6. 跨領域溝通合作與公民參與之機制

現階段社子島之居民主要包含世居之農民,長住在當地的居民、違章建物之使用者(多數已就地合法)及聽聞社子島即將開發的已進場投資客。由於長期的限建措施,目前士林區低於貧窮線之人口,約40%住在社子島,未來開發時應妥善考量這些居民之需求。並且也需考量如何降低投資客在開發過程中可能獲取之暴利。所以,空間規劃應考慮現有的空間紋理,應架構合理之回饋機制,透過提高社會住宅之比率、或提昇公共空間品質之方式,全民共享土地開發之利益。另外,也可訂定鼓勵辦法,鼓勵各種創新之科技及技術來營造社子島之空間。

總而言之,市政府心中必須有一把清晰透徹的尺,在面對爭議時,不應僅鄉愿的以住民自決或網路票選的方式來尋求單純公部門責任的解套而已,畢竟社子島是一個生態、地質都非常敏感、脆弱的河口沖積砂洲,也是台北盆地一處十分重要的空氣流通口,我們這一代若只一昧地以追求高獲利為目標、斷然的進行高強度的空間發展規劃,則我們下一代勢必得承受水患、空汙、地層下陷等危機,不可不慎。

大多去過社子島的人,站在島頭公園時,大概很難不陶醉於眼前秀麗的山、河景象,但基於上述之分析,社子島未來的開發不能只靠一廂情願式的浪漫想像,亟需仰賴一個跨領域協調合作之架構(至少包括: 都發局、工務局、營建署、水利署)。現階段台灣在都市計畫實務操作上對如何跨領域操作都市設計的論述仍十分欠缺,或許現階段台北市內部的跨領域整合沒有問題,但整個計劃最關鍵的角色是水利署,審核的標準不是空間設計者浪漫的想像,而是冷冰冰、卻又實實在在的科學數據,這些專家都應盡可能的在規劃初期就納入主要的討論對象,這都將是市政府未來得面對的嚴酷挑戰。

 


鍾振坤
荷蘭台夫特大學(TUDelft)建築學院都市學系博士


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