壟罩在都市更新陰影之下的臺大日式宿舍

文:尼凱

近日,位於溫州街上一棟臺大經管日式宿舍的拆除問題,再次引發有關老屋保存與都市更新的爭論。在文資保存的拉鋸戰之外,造成這些老屋拆除潮的原因為何?本文概略回顧近20年來國有房地產的處理政策與地方政府的都市更新制度脈絡,期望能讓更多關心老屋保存議題的朋友,從土地政策的觀點了解我們所處的結構困境。

公有土地如何成為政府紓困的印鈔機

日治時期,臺北帝國大學所在之富田町周邊的水道町、古亭町與昭和町等地區,分佈著許多由校方興建或由教職員購地後自聘工匠起造之住宅。隨著臺大規模的擴張與資深教職員的凋零,日遺與戰後初期興建的平房式宿舍日漸老舊,亦無法負荷隨著校園擴張而增加的教職員住宿需求,因此臺大校方對於經管老舊宿舍之處理方式轉向不再配住,並將不堪使用的宿舍拆除後改建為公寓形式的學人宿舍,或配合都市更新進行土地開發,提升市區精華地段土地之利用強度。2000年後,國家預算日漸緊縮,行政院設立委員會檢討位於都市精華地區之公有土地使用狀況,於2003年提出「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」,要求各校清查經管之被占用、低度利用及閒置的宿舍、單身宿舍,點交國有財產局辦理標售,或配合都市更新處理,期望透過低度使用的公有土地之開發創造財源。出於政策影響,原本處境已堪慮的老舊宿舍,進一步面臨任其破敗、最終遭夷平開發之悲慘命運。

前述壓力下,2003年臺大建築與城鄉研究所接受委託,進行臺北市的日式宿舍調查,期望透過全面性的調查盤點出具有文化資產價值之宿舍爭取保存。當時中村宅的屋況雖被判斷為尚可,但因調查過程缺乏詳細的資料,加上以地區性的面狀保存為主要論述策略,這樣的方向雖然帶動了2004年龍安里的青田街日式宿舍群保存運動,但同時也使得許多缺乏詳盡資料的單棟宿舍,在與以修繕經費為理由的臺大校方討價還價的過程中,未能被納入建議保存的最終名單。

2007年,四方開發建設公司向臺北市政府申請將位於溫州街上一棟臺大經管的「新生南路三段22巷13號」日式宿舍與鄰近土地劃定為都市更新單元,因《都市更新條例》規定都市更新事業計畫範圍內公有土地及建築物,應一律參加都市更新,並依都市更新事業計畫處理之,致使臺大校方所管理的該棟日式宿舍,自此深陷都市更新的陰影之下。但因該區原 ,致使改建誘因不足,整合困難,因此劃定都更範圍後,都更未能有效推動。而該棟宿舍的命運就如同許多被劃入都更範圍的其他日式宿舍一樣,因臺大校方未進行維護管理,而在風雨及植物生長的摧殘下迅速頹圮。

位於溫州街被劃入都市更新單元的公有日式宿舍(照片提供:凌宗魁)
長年等待都市更新傾圮的公有日式宿舍(照片提供:凌宗魁)

 

 

 

 

 

 

 

曾經的點石成金年代:都市更新的萬年「更新」單元

這些隱藏在校園周邊,以活化公有資產為名,被「強制」劃為更新單元的舊宅,卻缺乏財務獲利的「卡關」狀況,在2010年臺北市政府公告為期五年的「修訂臺北市老舊中低層建築社區辦理都市更新擴大協助專案計畫」有了「解方」。在新的獎勵條件下,都市更新單元被賦予可達「一坪換一坪」甚至兩倍法定容積之專案,用容積獎勵方式促進老舊社區都更。政策帶來的利多,

「新生南路三段22巷13號」日式宿舍都更基地(圖內虛線框)與周邊已被劃定都市更新攤元之基地。(來源:變更臺北市大安區龍泉段一小段123地號等6筆土地第三種住宅區為第三種住宅區(特)細部計畫案)

文化資產不容於都市更新嗎?從制度面思考公有日式宿舍之困境

都市更新條例第一條載明:「為促進都市土地有計畫之再開發利用,復甦都市機能,改善居住環境,增進公共利益,特制定本條例。」並在這樣的精神下,將「具有歷史、文化、藝術紀念價值,亟須辦理保存維護」納為優先劃定更新地區的理由之一。對於因建物保存而造成開發權益之影響,除於立法時賦予更新地區內應保存的建物所座落的土地或街區,可進行容積移轉的規範外,亦於後續修法過程中增加保留維護更新範圍內具保存價值之建物,得獲得獎勵容積之依據。雖然制度的訂立有著良好的利益,但落到實質的操作面,與公有地需強制參與私人發起之都更的問題一併觀之,都更法規中鼓勵保存文化資產之公益精神卻未必能夠實現。

另一面,在地方的自治制度中,《臺北市都市更新自治條例》包含六個容積獎勵項目,其中「提供公共設施」及「提升都市環境品質」(包含具價值建物之保存)屬公共利益性質之獎勵,並規範非公益性的容積獎勵不得超過公益性的一半,但2005年修法後刪除了此限制,形同讓容積獎勵的邏輯回歸市場機制。而在具價值建物保存的獎勵部分,2011年修法後,亦將條件放寬為「全部或部分保留、立面保存、原貌重建或其他經市政府認可之方式保存維護」。上述的法規變革使得不具法定文資身分的潛力點,在都更過程中爭取保存所面臨的處境更加艱難。

回到攸關都市更新與老舊住宅衝突課題的「修訂臺北市老舊中低層建築社區辦理都市更新擴大協助專案計畫」來看,當時給予容積獎勵之五大原則分別為補充公共設施(其中額外提供公共使用之開放空間得享5%獎勵)、誘導適當規模之住宅、環境貢獻度(其中延續社區活動得享5%獎勵)、保障既有容積、協助迫切更新,但這樣的獎勵制度設計並未考量到許多位於舊市區的社區都更單元可能涉及具文資潛力建物的保存問題,而未能提供文化與都市發展主管機關能夠吸引所有權人與建商願意在都更範圍內保留建物之有力工具。

從以上疊床架屋的中央與地方法規綜整觀之,雖然都市更新最直接相關的制度「都市更新條例」在精神上希望在都市更新的過程能保留歷史文化資產,卻因為「都市更新條例」對於文化資產維護的「鼓勵」只是具有部分獎勵,並無實質強制力,而隨後的地方法規為促進更新速度,更是技術性的創造不需要保留文化資產的空間,使得不管是已被指定的文化資產或具有歷史的老屋可以不被當成一回事看待。反映了當制度使得建商可透過新建案本身之建築設計獲取所需的容積獎勵時,都更單元上不具文資身分的潛力建物,自然成了阻礙更新而必須除之而後快的「障礙」,印證制度工具對空間造成的巨大影響。

過去10年來,都市更新對於日式宿舍的威脅,使得曾經完好的日式宿舍,從只存在於紙上的書面計畫,隨著程序的推進日漸破敗,如今恐怕即將隨著負責拆除執照發放的建管處未能把關,而正式走入歷史。新修訂的文資法能否扭轉這些老宅的命運?端視有沒有更多「文化恐怖分子」意識到私有地綁公有地都更制度之荒謬,能夠挺身而出呼籲行政單位與立法單位檢討根本的土地經濟政策與法令制度問題,避免類似的狀況一再上演。

 


 

尼凱
喜歡城市每個看似不起眼的小角落,娓娓道出屬於城市的城事


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