「山也BOT,海也BOT」,但BOT到底是什麼?

文/林彥彤

到底BOT是什麼?

如大家熟知的,BOT是“Build, Operate, Transfer”的縮寫,代表「興建、營運、移轉」。字面上來看,它指涉一種商業模式:政府特許私人企業興建某些設施,後者營運獲利一定期間後,再將設施移轉回政府。這種商業模式更一般地來講,稱為「公私協力」或「公私合夥」(Public-Private Partnerships, PPPs)。PPPs的形式不侷限於「興建、營運、移轉」,還包括了偶爾會聽到的ROT(整建、營運、移轉)、OT、或台灣比較少見的PFI (Private Finance Initiative)等等。無論具體形式為何,它們共同的「理想」,是藉由私部門提供資金與公共服務,獲取更好的效益。

一個有趣的脈絡是,雖然很多人將PPPs視為「新自由主義」或資本主義對公共服務的侵蝕,但PPPs本身是1990年代的公共管理學界,反省英、美「新自由主義」濫觴之「新公共管理」(NPM, New Public Management)的產物。當時的公共管理學界認為,NPM無視於市場失靈對於公共服務的傷害,所以企圖透過「夥伴關係」強化政府的角色,一方面修補NPM的不足,一方面也使公共建設得以在財政困窘下維持相當的水準。「財政困窘」是關鍵字,因為無論是NPM或PPPs的誕生,都與英、美在1970年代末期的財政危機脫不了關係。

在台灣也是一樣。台灣現代意義上的BOT,大約可從高鐵起算。1994年通過的〈獎勵民間參與交通建設條例〉很大程度上就是為了興建高鐵而訂,因為高鐵的源頭,1991年開始的俗稱六年國建的「國家建設六年計畫」執行到一半,政府發現沒錢繼續搞下去,不得已只好引入民間資金。當時在交通部任高鐵籌備處處長的毛治國就曾經說,政府是「突然發現」他們欠缺引入民間資金的管道(毛治國 1999: 70)[1],BOT的制度才蔚然成型。在那之後,BOT就愈來愈成為政府衡平財務的手段,其基礎是政治需求,而非對自由市場的信仰。

為什麼政府都BOT給財團?

如前所述,因為BOT本質上是政府找民間幫忙,所以政府管得很多;管得愈多,就代表政府跟廠商的行政成本愈高。一本BOT契約少則數十頁,多則上百頁,通常都要由顧問公司幫政府設計,然後有興趣的開發商,再去找其它家顧問公司備標。由於BOT案動輒延續五十到七十年,政府與開發商勢必要在契約上角力,確保內容跟爭端解決機制對自己有利;再加上大型案件中,政府往往會對資本額設限,篩選出理論上比較重視商譽的公司,減低違約風險。因此,要不是有一定規模、擁有相關know-how的公司,其實不太敢碰大型BOT。這也造成現在BOT好像都是那幾家大企業在玩的印象。其實中小型公司爭取到的小型BOT案一直都有,只是比較不會成為媒體焦點而已。

遠雄與台北市政府BOT合作開發的的台北文化體育園區因契約爭議無限期停工中(照片提供:punkelephant)

BOT是不是很好賺?

從建商的角度,比較好賺的,還是蓋房子來賣,因為融資期間短,獲利快且高,案件拖延的風險也低。這種獲利計算一般是根據利潤率(Return on Sales, ROS),也就是利潤除以營收,大概可以到30%左右。這種開發模式有點像整合土地、融資、營建、管銷的服務業,所以也不乏一人建商的存在。

至於BOT,因為要透過長期營運來回本,獲利是從內部報酬率(Internal Rate of Return, IRR)來算。它的概念簡單來講是這樣:因為資金會產生利息,現在的100塊,明年可能變成101塊;反過來說,明年才會收入的100塊,從現在的角度而言,就值不到100塊。以此類推,名目上相同的一筆收入,在愈久以後入帳,就愈不值錢。這樣的利息成本計算稱為「折舊」或「折現」,該利息也被稱為「折現率」。

內部報酬率就是一個虛擬的折現率,在這個折現率下,BOT營運期間的獲利,減去興建與營運的成本(稱為「淨現值」)會剛好為零。對一般規模的建商而言,一個案子的內部報酬率大概要到10%左右,接受度才比較高,因為還要扣掉該公司的融資利息成本(大概5-8%),才是實際賺到的錢。

一般會看到BOT公共建設「本體」很小,商業設施(旅館、商辦、百貨公司…)很大的現象,其實就是基於內部報酬率的計算的結果。雖然這種不成比例的社會觀感很差,但它其實代表公共設施內含的機會成本是相當高昂的:一座小公園,就五十年的尺度來看,可能相當於數億的淨現值。這不是說公共設施不重要,反而說明了公共設施的珍貴;如果不要求公共建設能「自償」,有很多財政的困難必須克服。

這樣看來,BOT好像也沒那麼好賺?實際上,執著在BOT好不好賺,可能是問錯了方向。一方面,我們當然可以質疑財務自償的邏輯,要求政府改革稅制,強化財政素質;另一方面,BOT的核心,原本就是透過獲利,使私部門有誘因去創造更好的公共服務;因此,在合理的獲利範圍內,更重要的是公共服務是否完善、可及且具備包容性,以及因情事變更導致的利潤變化有無找補機制。就前者而言,有些BOT根本毫無公共性可言(例如美麗灣──旅館算哪門子公共建設?),從一開始就是亂搞。就後者而言,有些BOT案會設定一種營運權利金,廠商賺得愈多,政府拿到的回饋就愈多;如果可以克服相關的稽核問題,則不失為一個合理的找補機制。

BOT是不是都政商勾結?

就跟政府標案都難免有弊一樣,BOT也不能避免;但目前沒有明確的證據,可以認定BOT比傳統的公開招標更「圖利」。理論上來講,BOT既然是「公私合夥」,就應該要有高度的彈性與調整機制,但事實上,正是基於這種夥伴關係的檯面化,「避嫌」的機制可能反而更嚴,加上我國BOT源於政府想要民間的資金,政府當總管的心態還是很普遍,導致「彈性」經常只發生在對政府有利的地方。舉例而言,傳統公共工程中政府可依物價變動調整物料採購金額,[2]但在BOT案裡廠商卻必須自行吸收相關成本。

BOT裡面的爭端,通常會優先透過契約裡面規範的「協調委員會」來解決,但這樣的委員會,有時扮演的是幫政府背書的功能,以避免契約條件的變動,被外界解讀為圖利廠商。舉例而言,在台北松菸文創園區這個BOT案裡面,曾因文創大樓的租金被議員質疑過高,所以要從每坪2200元調降為1000元。這筆租金裡面有千分之五屬於市府的「營運權利金」。然而弔詭的是,市府雖然要求富邦調降租金,卻主張權利金仍然要用2200元的千分之五計算。筆者當時訪問的市府官員指出,這是因為「給市庫的收益少了,其實也會被質疑」。

備受爭議的台北松菸文創園區 BOT案(照片來源:維基百科goo.gl/ZGmKtk)

 

人們會覺得BOT政商勾結,從制度面來講,很可能源於開發案中民眾參與不足所導致的不信任感;只要侵害到地方民眾的權益,或有些案件被媒體爆料有弊,政商勾結的想像就難以避免。雖然BOT的必要性值得討論,也容易被政府拿來正當化根本不公共的開發;但這些問題,可能不是源於BOT本身,而來自政府從威權時代延續至今的土地開發制度。這些制度高度仰賴官僚由上而下的規劃與執行,忽視公民社會的意見;一旦結果出錯,焦點就很容易被錯置到個別廠商或官員的道德上去。從政策規劃的源頭納入民眾參與機制,包括辨識「採用BOT」本身的適當性,才是解決爭端的務實作法。

[1]毛治國(1999)民間參與公共建設的基本概念,收錄於Golembiewski 等編,《公共管理論文精選(I)》,頁70。

[2] 見〈機關已訂約施工中工程因應營建物價變動之物價調整補貼原則〉。

 


 

 

林彥彤

台灣大學社會學碩士,目前任職於台灣人權促進會,關注土地開發制度中的居住權保障問題。

 

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