礙之深責之切…

文:黃懷瑩

法律上常有一句話,等者等之,不等者不等之,來表達平等(權)最核心的概念,為了避免機械式的齊頭平等,同時也蘊含著在斟酌規範事務性質之差異及所要達到的正當目的前提下,可為合理的區別對待。換言之,合理差別待遇,有時是為了特定群體與其他放在同一比較基礎的群體,在同一角度檢視下,兩者的立足點可以相同。最為人知悉手段的是優惠性差別待遇,又稱平權措施,平權措施設計之目的其中之一在於為了彌補過去因人們差別待遇下的錯誤表現造成的傷害,為了能盡速將過去錯誤行為造成的效果導正、消弭不平等的結果。常見適用於以性別、種族、身心障礙者為劃分標準的群體上,主要運用在參政、就業、教育方面之抽象事務,例如就學門檻、立法委員女性保障名額立法政策等,較少見運用於具體空間概念上,但非謂空間規畫不需要平權的措施,反倒是如同生物都需要水一般地基本、無庸置疑般的需要。

不知道有沒有人實驗過,在馬路上模擬視障者過馬路,大部份的人應該沒有,而我也是,但如果有看過盲流感這部電影的人,應該可以聯想到那種明眼人突然看不見的混亂畫面。

又或者你是否協助過視障者上下公車?要不,曾協助視障者在西門捷運站行走,當他踏出電扶梯後問你哪邊是往頂埔,你告訴他踏出電扶梯後右邊是往頂埔,左邊是往新店。又可能看過視障者聽隨著斑馬線旁的聲音輔助系統,卻在捷運施工的道路上走到馬路走央,接著有人慌張拉著他,而他也飽受驚嚇地被拉住。感受過她們的經歷,你可能才發覺原來低底盤公車與公車亭、人行道的高度兩者配合是這麼重要、原來邊界線的設計,真的只是一座偉大城市最低、最低的要求,但仍然可能無法滿足視障者想要靠自己找到方向的基本尊嚴。

國家能為身心障礙者做什麼

法治國家最重要的核心概念之一是依法行政,要求行政機關建立讓身心障礙者能獨立自主活動之環境等,勢必得透過法律的制定、落實。參照我國憲法增修條文第10條第7項規定:「國家對於身心障礙者之保險與就醫、無障礙環境之建構、教育訓練與就業輔導及生活維護與救助,應予保障,並扶助其自立與發展。」,可知我國已經把身心障礙者在使用空間時要擁有與一般無行動礙障之人一樣的權利,拉高成為憲法委託之層次,行政機關對此憲法委託之義務是責無旁貸,因此必須設計多種制度、規範、具體計畫來達到憲法的要求。

另外在聯合國的身心障礙者權利公約第9條第1點[1]亦規範:「為使身心障礙者能夠獨立生活及充分參與生活各個方面,締約國應採取適當措施,確保身心障礙者在與其他人平等基礎上,無障礙地進出物理環境,使用交通工具,利用資訊及通信,包括資訊與通信技術及系統,以及享有於都市與鄉村地區向公眾開放或提供之其他設施及服務。該等措施應包括查明及消除阻礙實現無障礙環境之因素…」,更是揭櫫在建築、道路、交通與其他室內外設施更應體現此一如同一般人生活之無障礙精神,台灣雖然不是會員國,但自主的遵從,並透過身心障礙者權益保障法、身心障礙者權利公約施行法來實施。

所以,觀察我國的身心障礙者權益保障法第52條至第57條之規範,就是督促政府創造平等空間的立法,落實上開公約之精神及將憲法委託任務具體化。舉近期與人民日常生活較為貼近者施政內容應該會比較有所感,如臺北市、新北市的騎樓整平計劃就是行政機關執行憲法、法律賦與的任務所設計、實施的計畫。

台灣的環境對於行動不便者重視程度有逐漸成長但仍然緩慢,像是身心障礙者權益保障法[2]是很久很久以前設立(民國69年殘障福利法),雖有規範要設置輔助生活設施,但也僅限於公共建築物及活動場所,同時又因為並無規範統一標準,導致新建築物的建築單位無所適從,直到79年該法大修明定相關設計規範由主管機關定之。不過,好不容易盼到輔助設施,也會有發生部份建築物有走道輔助設置,有些則無,或者設置但為避免機車族騎上去而多設阻擋設施(參圖1),該設施對於行動不便者仍然存有障礙之情形。所以這同時也導出行政機關對於無礙礙設施設置後使用效益評估是否有確實執行,以及執行的內容改善效率有多高、還有是否配套政策實行,例如就無障礙坡道出入口處幾公尺內禁止汽機車停靠的執法確實性。

圖1  土城綜合體育場街景  (圖片來源:google map 街景截圖)

法令的規劃、執行與檢視

觀察目前有效法令,與行動不便者較相關的行政規則有建築技術規則設計施工篇(下稱技術規則)、建築物無障礙設計規範[3]下稱設計規範),前者是後者的上位規定,由後者根據規範項目來制度出設施應設計之細節。依據技術規則第十章就建築物設置供行動不便者使用設施規範項目[4]有無障礙道路、樓梯、昇降設備、廁所盥洗室、浴室、輪椅觀眾席位、無障礙客房等。而細節設計規範訂定角度、高度、公分、方向等具體規定與方針。不過再怎麼細的篩子,在同一個介面上仍有是會出現有別於其他密度的大漏洞可能。

以特殊教育學校來說
參照教育部的國民中小學校園安全注意手冊第二章有關一般建築及教學設備安全管理雖對學校建物要求僅以要有無障礙設施,而與之有關的技術規則特別提出來的有第113條「消防設備」、第134條「四層以上教室之使用限制」、第135條「汽車出入口」以及第170條「公共建築物設置供行動不便者使用設施,其種類及適用範圍」。但考量就讀特殊教育學校之學生多有身心障礙情狀,行動能力可預見較一般人低或具有缺陷,故防撞、防摔、引導、協助行走、取物等設施,就比一般普通學校還要來的需要,但這些卻是未見行政機關有特別制定行政規則,僅能靠與建築師的溝通,自行設計、建築成高於法令標準之設施,

例如:屏東特殊教育學校學生宿舍,即是有特地考量學生性質提高無障礙空間設計標準。

圖2  國立屏東特殊教育學校學生宿舍寢室書桌可昇降調整、床鋪防墜落、床位裝緊急求助鈴(圖片與資訊來源:自由空間教育基金會

再觀察有關協助視覺障礙者引導行走設施相關規定
設計規範第104.10點引導設施規定,雖然有例示藉由觸覺、語音、邊界線等,達到引視覺障礙者之功能,讓其辨識界定通路位置或注意前行路況。且也在第207.3.4點規範在設計扶手端部應做防勾撞處理,並視”需要”設置可供視障者辨識之資訊或點字。

圖3  節錄自建築物無障礙設計規範

另在附錄3設施設計指引的A302規定,特別指出導盲磚是藉由觸覺達到引導之功能,並非”唯一選擇”。(附錄3僅是行政指導性質,並未具有強制性。)。而這樣的法條設計適用結果,若在該建築單位並沒有很強的計畫團隊,又無任何研究計畫可參考之假設前提下,很高的機會讓民間建築單位在設計上使導盲磚變唯一選擇,或有可能除扶手以外的地方不會看到有供視障者辨識或點字設計,或者也有可能無法有專業意見協助判斷視障者因辨識樓梯出入口扶手上點字增加停留時間所造成遭人碰撞受傷的風險而貿然設置。

法令改善、優化機制設計與結果確認

回歸先前段落提及政策、法規規劃上除了要有開放觀點投入外,執行結果之檢討、改善優化之步驟亦相當重要。以下同樣以視覺障礙者引導行走設施為討論的起點。

查詢內政部營建署之有關人行道無障礙部分的網頁資料,內政部營建署每年在做市區道路養護管理暨人行環境無障礙考評時,在104年度考評時”首次”納入全盲評級標準,其他仍是以過往標準例如平坦程度繼續評核。不過卻未見相關考評內容與檢討意見,後續因應措施的相關論述。而與人行道有關之研究計畫則是在2007年及2014年做完後,雖有建議依照具體研究計畫所列之修正部分,進行修法、改善。但實際改善有可能因為發包施工以及再次評估實施效果,導致完成時程拉長或無法確定。又或者行政機關取得研究計畫結果但無規劃修法、完成之時程。如此會造成同一區域路段人行道因修繕進度、改建而有不同標準之情形。

再以新北市板橋區雙十路與文化路交叉口之人行道為例說明:

圖4-1、圖4-2、圖4-3、圖4-4  雙十路口街景(圖片來源:google街景截圖)

  • 我國因輪椅使用者及脊椎受傷認為導盲磚會加深他們前進的困難,在較狹窄的人行道上逐漸淘汰導盲磚使用。但從圖4-1、圖4-2來看,在較寬廣之人行道上仍保留使用導引視覺障礙者。
  • 可知馬路口處的斜坡處路面材質不同,圖4-3摩擦係數較大,視覺障礙者可透過導盲杖、腳踏的觸感理解路面材質而得知目前以走到路口處。
  • 相同寬度的人行道已經無導盲磚鋪設,且路口兩邊處顏色警示、路面材質設計也不相同(參圖4-4的藍色圈起部分、黃色三角形部分),人行道出入口處斜坡範圍已擴大。
  • 圖4-3、圖4-4有可能是因為研究計畫之建言而修改設計,但同一路段相對邊人行道參圖4-1、圖4-2,卻未有同一標準鋪設。

結語

人權的進步,大多伴隨著很多流血、流淚的故事,我國雖然早年立法保護,但實際落實的過程卻相當漫長。若非身心障礙者,可能無法以他們的角度去思考,怎麼樣的設計才能真正輔助他們的生活、撫平他們處處被障礙擋住的心。行政機關在發想階段中所做行政調查包含界定相關資訊及諮商投入、從事研究、發展及分析、擬出決定與建議等,或許可在規劃特定領域例如人行道、國家公園、特殊學校之無障礙優化改善計畫,或者檢討設計規範、技術規則適用性程度時,尤其是人行道與騎樓優化部分涉及私權及道路旁之居民使用道路的權利,主動運用聽證、公聽會廣納不同團體的意見,甚至邀請不同領域的人尤其是設計規劃端的參與,透過對談較能直接理解利害關係人彼此間之衝突點及關心點。

例如導盲磚的核心發想是”觸覺”,觸覺為視覺障礙者最依賴的感受之一,也許可以透過導盲磚、點字模組的概念去思考,還有什麼設施位置、材質、顏色是視障者可能會產生最高頻率接觸(相對方位資訊區、地圖)、最明顯的感受,搭配聽覺引導。除了觸覺、聽覺外,在室內環境內,嗅覺引導是否有可能開發、設計規範、技術規則有無可能加入茶水間、飲水設施的設計。這些都是行政機關可在行政調查階段向設計單位、建築單位、設施單位、使用者、利害關係人等尋求開放式回饋意見時獲得發想。不過隨著發想到落實,行政機關倘仍以固定模式、舊規曹隨,沒有較積極的心態來檢視立法以及落實在公共建築物的結果,或者是在檢討上並未對優化建議訂定成具有強制性之法規命令並具體落實來改善品質等,不但又要多礙行動不便者,在法律上有可能被認定違反憲法委託之態樣,甚至可能易面臨國家賠償的風險。

 

資料來源:

[1] 行政院衛生福利部社會及家庭署 http://www.sfaa.gov.tw/SFAA/Pages/List.aspx?nodeid=637
[2] 立法院法律系統 http://lis.ly.gov.tw/lglawc/lglawkm?@@468553614
[3] http://www.cpami.gov.tw/chinese/index.php?option=com_content&view=article&id=10518&Itemid=57
[4] http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=D0070115

 

封面照片來源:human rights http://www.ihro.co.in/human-rights/

 


黃懷瑩
巷弄小律師


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