強震不倒的日本「震」治學:在地震警報再度響起前,政府到民間全員防災中(上)

文:社企流/黃思敏

「要冷靜地、適當地感到恐懼。」面對未來可能到來的強震,這並不是來自專家學者的警示,而是日本政府的官方宣示。

日本和台灣同樣地處環太平洋地震帶上,都是地震頻繁的國家。雖然日本國土僅佔了全球土地的 0.25%,但地震的頻率卻相當高。根據日本政府統計,從 2004 年至 2013 年之間,全球超過 6 級的強震中,日本就佔了 18.5 %,換句話說,世界上將近每 5 次強震中就有 1 次發生在日本週邊。

近年來日本史上的地震及傷亡人數。
(近年來日本史上的地震及傷亡人數。來源:防災白書

日本「地震調查研究推進本部」公布,未來 30 年內,日本將有高達 70% 的機率發生芮氏規模 8 至 9 之大地震,且臨海國土可能會遭受高達 30 公尺以上的海嘯侵襲。以日本首都東京所在的關東地區來說,統計顯示該區平均在 200 年至 400 年間,會發生一次規模 8 以上的地震。

關東地區的人口密集,是產業發展的重鎮,許多全球最值錢的供應鏈都位於此。根據日本內閣府的數據,一旦發生規模超過 7.3 的強震,將可能造成超過 2 萬 3 千人死亡、7 萬 2 千人受困、 61 萬棟大樓倒塌,以及 47 兆日圓的經濟損失。

雖然日本關東地區已有近 200 年沒有被強震侵襲,但這段時間的平靜,也許將迎來前所未有的危機。面對即將來襲的強震,日本政府早已嚴陣以待,更制定了「國家韌性基本計畫」(The Fundamental Plan for National Resilience)「面對可能到來的災害威脅,我們不應抱著鴕鳥心態,而是要正面迎擊。國家政府最基本的責任即是要在大型災害發生時,確保人民的生命與財產安全,以及國家經濟。」

日本從過去強震中的經驗學習,將創痛化為重生的力量,從災前減災、災時應變到災後復原,逐步發展完善的災害管理體系和韌性策略,是台灣借鏡的最好對象。

關東大地震:震醒日本防災意識,硬體、軟體雙管齊下

1923 年的關東大地震是日本近史上最嚴重的地震,對當時少有鋼筋混凝土建築物的東京造成極大的災情。震災造成大量磚造、木造的房屋倒塌;此外,地震伴隨而來的火災更在密集的木造建物間延燒了 3 天,在缺乏避難空間的狀況下,造成逾 10 萬人喪生,其中因火災而死亡的人數則高達了 83%

1923 年的關東大地震徹底改變了日本防災意識。
(1923 年的關東大地震徹底改變了日本防災意識。來源:STUFF YOU MISSED IN HISTORY CLASS

自此,日本的防災策略開始以「災前減災」為導向,預先根據災害可能帶來的衝擊進行準備,以降低災害發生時對生命財產安全及居住環境的衝擊。

這次地震讓日本意識到傳統建築物的構造與密集度,使城市難以抵抗地震、火勢等衝擊,釀成災害。因此,政府立刻於隔年修正了「市街地建築物法」,規定新建築物必須經得起震度 5 級左右的地震,著手利用工程手段使建物耐震、防火。此外,政府更在人口、建物密集的都市中,適度留白以設置避難空地。

此次震災除了讓日本警覺到建物耐震度等「硬體」方面的不足外,更體認到整個社會在「軟體」方面,未設有健全的防災分工系統,人民的防災與自救能力不足,而國家的韌性無法單由政府的力量建立,需從個人、地方到中央分工協力達成。在過去,日本防災組織缺乏整合,使災害的救援、應變及重建皆缺乏效率,社會接受災害衝擊的恢復能力低落。

為了健全國家防災分工系統,日本於 1961 年制定了《災害對策基本法》,構成完整的防災規劃體系,明確規範不同層級的防災責任與義務,解決過去防災行政層級多頭馬車的問題,讓災害發生時各層級能迅速地各司其職。在此分工下,國家層級應致力於「減災」,透過水土保持措施、改善都市的防災構造等,降低災害發生的機率及衝擊;地方及個人層級則著重於「耐災」,地方必須建立居民自發性的防災組織,每個國民更須強化遇災時的自我保護能力,因為當災害發生時,確保社區的救援活動及個人的應變能力是生命存續的關鍵。

為了提升人民的防災能力,日本從 1960 年開始,將 9 月 1 日訂為國家的「防災日」。這一天除了紀念關東大地震外,更是全國總動員,由上到下積極地進行防災演練,此時的政府與人民深知:平時的防災演練,將是下一次震災來臨時能生存的關鍵。

從人民、專業人員到政府,全國大規模進行防災演習。
(從人民、專業人員到政府,全國大規模進行防災演習。來源:Civic Force

阪神大地震:災後需要重建的不只是家園,更是防災的生活方式

如果說 1923 年的關東大地震,讓政府初步意識到建築耐震標準與人民防災演練的重要性,那麼 1995 年的阪神大地震可說是驗收了關東大地震後減災策略的成果,並讓政府決定延續和深化這些策略。

關東大地震後建立的新建物耐震標準與平時的防災演練,在後來的阪神大地震時,完全派上用場。當時符合耐震標準的新建物幾乎完好無缺,此外,約 6 千人死亡、4 萬人受傷的傷亡狀況也遠小於關東大地震,而令人驚豔的是,有超過 7 成的救援是在專業救援人員到達之前便已完成,「自助:互助:公助」的比例是 7:2:1。

居民協力將災民從崩壞的房屋中救出。
(居民協力將災民從崩壞的房屋中救出。來源:Kope-np

 

阪神大地震的傷亡者多為住在建於 1960 年代前舊屋中的老人,災後因房屋受創而必須住到組合屋的災民則高達 32 萬人。當時倒塌釀災的幾乎都是不符合新建物耐震標準的老舊房屋,因此日本於 1995 年制定「耐震改修促進法」,針對既有舊建物進行評估、改修與耐震化。此外,政府更提高建物的耐震標準至能夠抵抗 7 級以上的強震,2006 年政府更修改耐震法,以「15 年達成 90% 建築物的耐震化」做為目標,開始進行一連串制度面的規畫及措施。

除了多數老舊房屋被震毀外,阪神大地震災後也導致了 10 萬人遷離災區(當時神戶總人口超過 100 萬人),人口的外移使在地社區的重建與經濟復原更加困難。因此,政府更制定了為期 10 年的「神戶復興計畫」(Kobe Revival Plan, KRP),除了透過短期的基本災後硬體工程重建災區外,更規劃長期的社區復興策略,培養在地居民永續的社會韌性。

計畫前 5 年,政府著重於短期社區建物及災民生活的重建,於災後 2 年內修好道路、鐵路等公共建設,並在 4 年內蓋好逾 4 萬棟住屋,快速地恢復在地生活及經濟的命脈。

而在計畫的後 5 年,政府不只是重建,更以社區為單位復興神戶的社會,以建立在地社區的韌性。在日本,社區的核心通常圍繞著小學發展,當天災發生時,小學更常是重要的避難中心,因此政府以小學為中心,規劃了 183 個防災福利社區(Disaster Prevention and Welfare Communities, DWCs),目的是強化地區組織及民眾的災害應變能力。為了提高運作效率,政府將防災活動與地區的福祉活動結合,透過社區既有的社會福利組織及其人際網絡,展開災害防救相關的宣導、教育與訓練,並進行防災與救災計畫的研擬,藉此強化地區組織及民眾的災害應變能力,讓整個社區的人際網絡能在災害發生時,迅速動員並進行應變和救災工作。

小學是重要的防災、避難中心。

(小學是重要的防災、避難中心。來源:City of Kobe

神戶的災後復興刻意以「社區」為單位執行,並讓災民親身參與復興社區的過程,為得是讓居民發揮自助、互助大於公助的精神。由於地震發生時,災區對外的通訊和交通都可能被中斷,使政府難以即時瞭解災區的情況,而外部救難人員也需要經過一段時間才能夠進入災區,因此在第一時間,喚起每個人自助與社區互助的意識,是黃金救援期間的關鍵。如此一來,即使震災切斷一切外援使社區成為孤島,居民也能在一定的程度上自救。

此外,讓災民投入社區的復興,不僅有助於個人從災害的創傷中復原,更有助於在地居民「傳承」阪神大地震中累積的寶貴經驗,打造比災前更有應變能力、面對災害更有韌性的社會。

這項為期 10 年的神戶復興計畫,將震災的危機化為城市改變的轉機,透過硬體工程與長期的社區重建,將災區復興成為更安全且能夠自救的防災社區,使神戶在災後的 10 年內人口即回升為原有的數量。

 

 

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