強震不倒的日本「震」治學:在地震警報再度響起前,政府到民間全員防災中(下)

文:社企流/黃思敏

東日本大地震:在強震中站穩後,更要嚴防隨之而來的「複合式災害」

在阪神大地震後,日本的地層運動開始變得活躍,2000 年至 2007 年間日本郊區如登半島、新潟縣等陸續發生超過 7 級的地震,所幸皆未有嚴重災情。然而,2011 年 3 月 11 日,日本東北區域發生了震驚全球的 9 級強震,造成日本本州島往東位移 2.4 公尺,引發高達 40.5 公尺的海嘯,海嘯更破壞了設立於海岸邊的福島第一核電廠,使一號機發生爆炸,輻射外洩,導致半徑 20 公里內的居民緊急撤離。

根據日本警察廳的統計,東日本大地震的罹難者逾 1 萬 5 千名,失蹤人數 2500 多名,並造成 6 千多人受傷,而其中有 92.4% 的罹難者死於海嘯,此外有約 1 千人因核災所導致的輻射而死亡。

海嘯及核災造成嚴重傷亡。
(海嘯及核災造成嚴重傷亡。來源:東北電力

值得慶幸的是,此次「東日本大地震」(Tohoku Disaster)被地震震毀的房屋極其少,紐約時報指出:「日本嚴格的建築規範和地震預警系統,以及平時的避難演習,使日本成為了世界上面對震災準備得最好的國家,更挽救了很多人的生命。」

然而,再縝密的災前準備仍非堅不可摧,過去以單一災害——地震為導向的防災、減災策略,促使日本對地震做了相當充足的準備,但在面對超乎預期、由地震進一步引發的海嘯、核災等「複合式災害」時,依然脆弱不堪。

此次結合地震、海嘯、核災三合一的複合式災害,被視為「發生機率低、衝擊強度大」的災難,使日本深受重創,更震驚了國際社會。地震所引起的海嘯、核災等災情遠大於地震本身。海嘯嚴重地打擊了東北地區的主要產業,如礦工業、水產業、農業及觀光業等;而福島核電廠的爆炸除了導致和污染的蔓延外,也造成國家的供電量不足,東京政府更首度實施分區「輪流限電」,使 1300 萬居民受到限電影響無法正常生活,亦使許多產業停擺。

此次震災所引發的海嘯,使日本更加重視海嘯災害的預防。政府於 2014 年將每年的 11 月 5 日訂為國家「海嘯防災日」(津波防災の日)。此外,在災後的土地規劃使用與災後社經復原方面,政府則將沿海地區的漁村居民遷至高地居住,更在沿海築提防(Sea Wall),規定沿海地區僅供商用,亦為沿海工作者制定緊急撤離計畫。然而,災民遷村、築海提等措施皆僅是「單點式」的防災手段,撤離家園後的災民該何以為繼,至今仍是難解的問題。

此次震災除了讓日本注意到過去忽視的海嘯威脅、核電廠的安全性等表層問題外,亦揭露了國家能源政策,及災區人口高齡化、韌性低落等更深層的問題。

此次海嘯所造成的核災,使日本國內的反核運動達到前所未有的高峰,整個國家過度依賴核能的問題也無所遁形。核災促使政府研擬「革新的能源・環境戰略」計畫,明確提出「2030 年代實現零核電」的目標,努力邁向低碳、安全、安心的都市;然而這項計畫也面臨電業界、產業界的反彈,顯示國家能源安全與經濟的兩難。

同時,輻射污染重災區的復原亦困難重重。福島縣知事內堀雅雄表示,福島正面臨「風評」——各種對福島不公的傳聞、風評傷害,與「風化」——因核災的導致人口外移等兩大難題,讓福島正漸漸衰退。

核災對福島居民飽受風評傷害。

(核災對福島居民飽受風評傷害。來源:Irish Typepad (CC BY-NC-ND 2.0)

即使散佈於災區域的輻射污染物質已陸續被清除,且災區的輻射標準亦陸續通過嚴格的歐盟檢定;然而,最困難的仍是讓災民有信心回到家鄉安居樂業。

根據日本政府復興廳統計,東日本大地震災後 6 年以來住在臨時避難所的災民由 47 萬降到 15 萬人。然而,這些災民大多移居他處,並沒有回去家鄉。此外,災區既存的人口高齡化問題,更於災後加劇,且根據統計,福島、宮城、岩手縣 2016 年的生育率都創下史上新低。

高齡化與人口流失,使扮演災後復原重要角色的年輕世代太過單薄,災區缺乏足夠的人力資源來執行關鍵復原工程、復興在地經濟,讓災區重建與發展缺乏韌性。雖然區域組織皆非常努力地進行復原計畫,然而許多計畫卻因為人力不足而延宕執行,使災後復興之路更加漫長。

東日本大震災,使日本這個防災大國再次付出代價,由地震所引起的複合式災害也帶給全球一個震撼教育,並讓政府意識到更深層的社會結構問題;雖然眼前的重建之路仍然艱困,卻也是日本邁入韌性的必經之路。

防災沒有鬆懈的一天,日本全員防災中

東日本大地震讓尚未對大型複合式災害做出充足準備的日本,在環境、社會及經濟上損失重大。除了於災後透過重建亡羊補牢,為了避免重蹈覆轍,對隨時可能襲來的震災做好準備,日本更將國家的韌性發展列入國家韌性基本法,把「國家在遭受災害衝擊時仍能持續運作,且損失降至最低」設為目標,並以落實災前的減災策略、建立災時的耐災社會,以及調適災後的恢復能力為原則,發展國家韌性的長遠政策。

311 東日本大地震週年紀念。

(311 東日本大地震週年紀念。來源:RyuFilms(CC BY-NC-ND 2.0)

然而,即使日本逐漸走出近年震災的傷痛,並擁有越來越縝密、安全、嚴陣以備的國家防災體系,等在前頭的災害卻可能會更加極端,防災的準備不能有鬆懈的一天。唯有由下而上地讓災害意識成為人民生活的一部份,才能真正提升人民的防災與災時應變能力。

因此,日本政府頻繁地公開地震預測資訊,每年更新未來 30 年震源發生大規模地震的機率。這一切警示並非為了擾民或製造社會不安的作為,而是要讓人民習於正視身處的災害課題,進而認同防災的生活方式。

除了積極預警未來的災害外, 歷史上的地震,與災民承受的戒慎恐懼和傷痛,也不該隨著時間與世代被淡忘。為此,除了一年一度國定防災日的提醒外,日本更將防災教育視為理所當然的學習,積極為學校體系的防災教育奠基,從小學開始落實教材如:「地震及海嘯學校防災手冊」(学校防災マニュアル(地震・津波))。藉由學校教育的訓練,讓孩子們擁有對於地震等所衍生的災害、防範具備正確的知識及準確的判斷力,培養下一代克服災害及降低傷害的活用能力。

除了讓全民在平時擁有強烈的災害意識外,當災害來臨時,所有人更必須有能力自助、互助,甚至與專業救難人員合作賑災。阪神大地震時超過 130 萬名志工投入防災的經驗,讓日本順勢堆動防災志工的培訓,將每年 1 月 17 日制定為「防災志工日」,更於 1 月 15 日至 1 月 21 日舉辦為期 1 週的「防災志工週」,期間舉行各式各樣的課程、展覽、研討會、講座等活動,為的是讓人們在擁有防災技能後,面對未知的災害將不再只有恐懼,而是擁有能保護自己和他人的自信與能力。

面對災害的衝擊,日本社會的韌性經由防災意識的培養已逐漸提高,而政治、經濟面的韌性亦不容忽視。日本政府已由過去的經驗意識到,強震的威脅使得國家機關、重要的經濟產業鏈隨時有淪陷的風險,因此近年來擬定「政府持續運作計畫」 (Operation Continuity Plan, OCP),與「企業災後持續營運計畫」(Business Continuity Plan, BCP) ,期許政府、企業及整個社會能在災害發生時,不會崩解而仍能持續穩定地運作,以打造整個國家的韌性,更為日本建立可靠的國際形象。

志工於災區協力重建。

(志工於災區協力重建。來源:內閣府

面對地震之國的宿命,日本並沒有怨天尤人,整個國家亦非生來就具有防災韌性,而是靠著親身經歷的災害而逐漸建立。唯有從環境、社會、經濟等面向,全面培養日本面對災害的韌性,才能讓日本像其傳統工藝品「不倒翁」一樣堅毅不拔,被災害衝擊後依然能迅速站起。

核稿編輯:金靖恩
顧問諮詢:眼底城事

參考資料

社企流 Social Enterprise Insights
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