處理「農地工廠」前應思考的三個提問 —「邁向永續農地之路:違章工廠如何解?」論壇會後記

文:廖彥豪

2016年底,天下雜誌以《農地上的世界冠軍》為題,揭露台灣西部沿岸農地違章工廠聚落作為世界性產業的重要供應鏈,引發台灣各界高度關注和討論。2018年5月,全國國土計畫準備公告實施,「農地工廠」歷史與現實課題,再度成為台灣空間規劃、土地政策與經濟發展議程角力與辯論的焦點。地球公民基金會在2018下半年,針對全國國土計畫籌畫一系列主題論壇,首先便以農地總量與違章工廠問題作為起步,希望深化社會各界對相關現實課題的思考討論。

論壇宣傳海報(作者提供,取自地球公民基金會網站)

本文為參加6/13論壇會後,和朋友討論的一些觀察和思考,整理出來做為相關議題討論時的參考。

一、擬定農地工廠的轉型、輔導與退場具體方案—缺席的發展策略與部門計劃

解決農地工廠問題涉及跨部會的協調與整合,關於如何決定農地工廠的轉型、輔導與退場指導原則、策略方案與時間進程,當天出席的機關代表間顯然沒有討論和共識。

經濟部作為經建主管機關,僅再三強調其他機關和環團對農地工廠的家數、占地面積和汙染影響過度高估,並嚴重低估此時處理相應需付出的龐大資源與社會成本(例如強調農地工廠在地方經濟與社會安定扮演的重要角色),看似雖未明確表態反對處理農地工廠的政策基調,但在擬定輔導與退場機制態度上顯然是消極退縮的。
城鄉分署和農委會代表雖未提出明確輔導和退場基準與制度,但依循國土計畫法的相關條文精神,雖站在支持建立輔導和退場制度的立場,也僅能提出原則性和程序性的大方向。


「經濟部作為經建主管機關,僅再三強調其他機關和環團對農地工廠的家數、占地面積和汙染影響過度高估,並嚴重低估此時處理相應需付出的龐大資源與社會成本」(示意圖,吳仁邦攝)

但即便是支持建立輔導和退場制度的城鄉分署與農委會,自己卻也說不清楚輔導和退場的具體標準和行動方案為何?

這涉及是當天討論缺乏對國家發展策略和部門與空間計畫的整合目標,簡單確切來說:「我們對要怎樣的發展,不要怎樣的發展,是否有具體的共識和目標」,如果沒有一套對現有產業架構的盤點與檢討,及對下一階段要扶植與加強的策略產業目標,就很難從整體發展策略作為指導原則,決定要採取輔導、升級、遷廠或強制退場的分類標準與配套政策。同時如果缺乏對環境發展與生態保育的基本判準,也很難建立一套對中高汙染或因其他環境影響因素,作為立即裁罰與強制退場的行動基準。

因此針對國家發展策略與相應部門與空間計劃如何整合的討論,循此建立農地工廠輔導與退場的具體判準與行動方案,這是處理農地工廠前,應形成公共辯論的第一個問題。

二、我們活在「不同的台灣」嗎?—一套跨領域的基礎調查與評估方法

理想上要擬定與評估處理農地工廠的策略方案與經費資源(以分類分級與分區分階段處理為原則),最基本的問題要先明確掌握現有農地工廠的廠商家數和占地面積,進階調查更應包括其複雜的產業屬性、個別類型數量和分布/集中區域,及其與所在區域現存的城鄉與農工發展的關連與影響,最後則至少應掌握對不同類型與區域的農地工廠,對水源、空氣、土地、公共安全和環境保育等各類的整體影響評估數據。

然而遑論應掌握農地工廠對周邊環境的整體影響數據,當天與會機關代表對現況問題的基本定義、推估方式和統計數據就產生極大分歧與差異。例如以理應最基本的調查數據(工廠家數與占地面積),當天經濟部代表提出的3.6萬家和2200餘公頃,就和城鄉分署和農委會提出的數據(近13餘萬家、1.4萬公頃),有極為懸殊的差距。自然無法期待當前政府對農地工廠進階的產業類型、數量和分布區域,及對不同類型區域農地工廠的環境影響已有切實的調查與掌握,這突顯的是政府內部不同部門,長期對農地工廠的問題界定、基礎調查與解決方案的多頭馬車與嚴重分歧。

「遑論應掌握農地工廠對周邊環境的整體影響數據,當天與會機關代表對現況問題的基本定義、推估方式和統計數據就產生極大分歧與差異。」(示意圖,吳佳玲攝)

然而當天出席的機關代表、環團與學者專家卻也都同意,確切掌握現下台灣農地工廠的各類基本數據和環境衝擊影響,是擬定一套解決農地工廠可行方案的重要基礎。但面對當前政府內部顯然缺乏一套跨領域的基礎調查和影響評估方法時,當天會上討論,形成一種詭異的氛圍則是站在支持城鄉分署與農委會推估數據,來質疑與責問經濟部統計方法和立場的傾向,但卻未聚焦在如果要對農地工廠的問題,展開全面性的基礎調查和影響評估,究竟這一套需要進行跨部會、跨層級、跨領域整合的基礎調查和行動方案應該是什麼,必須透過何種程序、如何形成、怎樣才可具體推行?

因此如何能扎實的理解與掌握農地工廠的現況與影響,建立一套跨領域整合的基礎調查方案,這是處理農地工廠前,應聚焦討論的第二個問題。

三、究竟「農地」為何長工廠?—對工業用地供給與管理政策的檢討

解決農地工廠的問題,除應針對不符合國家發展策略和中高污染產業建立退場機制外,對其他類型的工廠則應進行輔導、升級與遷廠等分流處置作為,然而採取遷廠的處置,立即面對的問題就是這些農地工廠在離開農地後要去哪裡?需要多少工業用土地供給安置?這是當天另一個並未被一併討論的關鍵課題。

當天經濟部代表根據他們掌握的數據,並換算各種用地取得方式的公共設施比率,指出現階段要立即處理農地工廠的遷廠問題(暫時並未考慮部份工廠的退場因素),總共所需近五千公頃的工業用地供給。經濟部代表一再強調短期、憑空要再生出五千公頃工業用地,根本是天方夜譚,因此主張現階段對農地工廠的處置應從長、審慎研議。

但面對經濟部的說法,回到問題的原點思考,令人納悶的是,農地為何長出工廠?是因台灣歷任政府戰後長期缺乏工業用地供給政策和積極作為嗎?這顯然與我們常聽到各類工業區與科學園區用地徵收爭議和長期閒置情況有明顯衝突。


「回到問題的原點思考,令人納悶的是,農地為何長出工廠?是因台灣歷任政府戰後長期缺乏工業用地供給政策和積極作為嗎?」(示意圖,吳仁邦攝)

若並非是因政府長期的工業用地不供給或供給不足,那面對農地工廠這類同時兼具歷史共業與現在進行式的嚴肅課題,除了思考農地工廠的「止血/療傷」緊急救治方案(限期拆除和輔導轉型退場)外,同時檢討政府在工業用地政策的長期結構性問題,並盤點與強制釋出閒置荒廢的工業用地作為處理農地工廠遷廠的運用籌碼,應是能否有效解決農地工廠問題的另一重要課題。

因此如何同時檢討與盤點工業用地供給與管理的長期與現況問題,這是處理農地工廠前,應一併思考處理的第三個問題。

 

相關參考資料:
1、6/13「邁向永續農地之路:違章工廠如何解?」論壇各報告人簡報資料
2、環境資訊中心2017/2、2018/2關於工業用地與農地工廠問題的系列報導

本文經作者同意,授權轉載自風傳媒

 


廖彥豪
台大城鄉所碩士,交大社文所博士生。過去相關研究發表以台灣戰後農村與都市土地改革為主軸,目前關注冷戰時期東亞地區的政權治理,經濟發展與空間規劃等議題,特別是戰爭動員和經濟發展體制與城鄉發展轉型間的連動關係。即將在2019年出版一本以台灣戰後農村土改與城鄉發展為主題的研究專書。

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