你不知道的「生態社子島」開發案,在地青年的觀察與剖析

文:柳志昀

「開發」這個兩個字到底對於社子島來說代表著什麼?是改善現有的生活環境、提升生活居住品質,還是全新的都市樣貌?

自從 6/25 日一群由社子島居民權益促進會所帶領的居民在市府拉起紅布條的陳情,隔日柯文哲親自督軍前往內政部營建署報告以及當天下午都市計畫主要計畫在附帶三個條件下通過,整個社子島開發案再度引起討論。許多人說感謝柯文哲,只有他能解決這將近半世紀的問題,有人說反正是選舉年不必太在意,每隔四年就又會被提起,但在地居民在乎的僅是開發後將要何去何從?

常常有人說,反正問題那麼多那麼複雜,現在直接宣布解除禁限建就好了啊。今日之所以禁限建的原因是源自民國 52 年葛樂禮颱風台北大淹水,時逢大潮海水倒灌、石門水庫每秒高達一萬立方公尺的水洩洪,大台北地區多處泡在水中長達三天三夜。民國 57 年時士林與北投兩區從陽明山管理局管轄下劃入台北市,隨後於民國 59 年訂定「士林、北投主要計畫案」同年經濟部擬訂「台北地區防洪計畫」將社子島地區劃為洪泛區,就此開始了禁限建,卻遲遲未見政府對於當時已居住在此範圍內的居民有明確的輔導措施,例如遷村、協助搬遷或補助,反而沒有採取任何的動作,就這樣將此地排除在都市計畫範圍外。在當時教育程度較為低落的年代,社子地區也多為務農、捕撈業等一級產業,對於政府規範未具有效管道能了解,也就這樣繼續生活。接著隨著十大建設的進行,南北交通時間縮短,南菜北輸,社子島扮演台北地區果菜產地的角色開始式微,同時城鄉移民快速移入城市,此處因地價較便宜吸引許多來自其他地區的人口及工廠遷入此處,隨著時間的變化直至今日大多仍保持當時的樣貌。

社子島為了要解除禁限建在現行的法令之下必須通過四個階段的審查會議,防洪計畫、都市計畫主要計劃、環境影響評估、區段徵收,接著才能發布都市計畫細部計畫,也就是所謂的解除禁限建,接著才能夠劃定道路、建築線等等。為了加速開發進程,北市府採用同時審查的方式並行,雖說法律上並無限制審查順序,但看在居民眼中,四件審查案彼此關係密切,擔憂內容如有爭議須提出修正時,將會影響其餘三項會議,或其實在市府的時程規劃裡早就沒有修正的可能,比起計畫內容的完善度和合理性,審議是否能快速通過才是市府真正關切的。


(照片來源:柳志昀)

《防洪計畫》

首先從防洪計劃來談,為了能夠訂定後續都市計畫等等,在防洪計畫之中須符合「台北地區防洪計劃」其中有幾項條件需要符合,最重要即是 200 年重現期距洪水為防洪設計保護標準,包括堤防需加高至 9.65 公尺、五股地區堤防高保護、三重蘆洲垃圾山移除、關渡高保護設施北移,以上這些條件將使社子島需在靠近基隆河側依高保護堤防線退縮 80~130 公尺,淡水河側退縮 30 公尺作為高保護設施用地範圍也就是所謂的緩坡,開發區內其他住宅區則填土至 2.5 ~ 4.5 公尺。看似完善的計劃下卻有些地方值得探討,「生態社子島」開發案在市府的規劃下最快的完成期程為 11 年,而市政府卻是用民國 91 年的水工模型及斷面資料作為分析及評估依據,當時尚未有員山子分洪道、現今至開發完成淡水河及基隆河道的淤積狀況、開發後三重蘆洲垃圾山是否移除、開發過程中如遇洪水等環境因子都未被探討。面對現今地球氣候劇烈變化,近年來在世界各地也漸漸有許多地區發生潰堤事件,人定勝天的這種思維也開始受到質疑,漸漸不再是主流,而台北市政府卻以築高堤、大範圍填土、人造運河、緩坡公園、抹平原有紋理等等手法營造一假象並稱之為「生態社子島」。

《都市計畫主要計畫》

現今社子島地區都市計畫主要計劃是依據「運河社子島」、「生態社子島」、「咱ㄟ社子島」、「不開發」四個選項經 105 年 2 月 27、28 日 i-Voting 決議,最終在投票率 35% 的情況下採用得票率較高的「生態社子島」作為都市計畫參考依據。此計畫主要目的為提升居住生活品質,包括完善島內公共設施、解除禁限建、提升環境品質。依中強度將開發後計劃人口定為 30,000 人,同時為延續大台北科技產業廊道,自內湖科技園區及北投士林科技園區至社子島等等。先姑且不論未來開發完後會剩下多少現居島民又或那些美美的渲染能吸引多少人為此舉家搬遷至社子島,如此龐大的計劃內容卻未見市府對於未來台北市人口以及產業趨勢的評估,根據國發會於 105 年的人口推估報告顯示,全國將於民國 110 ~ 114 年為台灣人口高峰期,之後便開始轉為負成長。但其實在同一年台北市委託政大統計系所做的台北市人口推估評估案中顯示,北北基桃地區也將於民國 120 年開始平均一年減少 2 萬人,甚至在民國 129 年後會以年均減少 5 萬急速下降。大台北地區已有許多地重劃區域,例如北投士林科技園區、奇岩重劃區、淡水新市鎮、新莊副都心、三重重陽重劃區、南港經貿園區等區域開發案,在社子島開發的 11 年過程中台灣的人口就已開始轉變為負成長,也有許多相同性質的區域開發案尚未達到飽和甚至仍在進行中,面對未來已經能預見縮小的市場需求,為何還需要花至少 800 億的經費做如此大規模的抹平式開發?同時為了延續北市府所提的產業走廊,沿著基隆河岸自南港軟體園區、內湖科技園區到仍在進行中的北投士林科技園區,最後在社子島上新增 20.17 公頃以及創造 14,000 就業人口的科專區。依台灣目前的產業結構、市場趨勢,各縣市所投入開發科技園區的成本,許多地方甚至開始出現狗比人多的現象,台北或是說台灣真的還需要科技園區嗎?

(照片來源:柳志昀)

《環境影響評估》

第二階段環境影響評估就是常聽到的二階環評,在此階段市政府需提出如開發內容中整地工程、道路工程、景觀、專案住宅、樹木及文化留存等等,同時也需面對環境影響評估範疇界定中所提內容深入調查分析、評估影響範圍、提出對策。由於前半部分多為工程工法、數據監測分析或生態等較為專業領域,便不在此討論計畫內容。至於後半則包括保護樹木、聚落文史、社會經濟文化三個層面的衝擊影響評估。在目前市政府的二階環評中關於保護樹木共有 12 株於校園內的樹會在開發後移至新的校園預定地,其餘 14 株符合保留原則的樹木則依後續開發規劃地勢高低及規劃因素採用區內移植,也就是說目前在這個 302.10 公頃稱為「生態社子島」的計劃之中,最後只有 26 株樹原地保留或移置區域內其他地區,其餘現在島上所見到的植栽都將在開發的整地工程中被抹平,待日後再從別處移入新的樹種。社子島長年來因低度的開發,不見高樓大廈,且區位剛好位於台北盆地破口,能有一定程度的減緩大台北地區的都市熱島效應,即便打著未來成為台北市人均綠地最高區域的口號,抹平後再造的環境真能稱作「生態社子島」?

在聚落文史中將保留五處歷史建築及兩處信仰中心,傳統節慶祭祀活動、歷史文化等如因日後開發影響無法延續將利用文物、文字、影像等方式保留以延續當地人文特色及人文風俗記憶。以我從小生活過的延平北路七段溪州底聚落為例,只會有玄安宮及燕樓李宅兩座建築被保留下來,但其實在聚落裡還有許多相當有價值的歷史建築,甚至也有不少百年以上的合院仍保留的相當完整,以及曾經是台北最早一期的皇宮戲院也都將隨著開發被一一剷平。至於溪州底最重要的元宵節夜弄土地公,為了符合保存傳統文化活動的要求,先是不知道怎麼生出一張與事實完全不符的繞境路徑,接著在新的都市計劃圖中以一種毫無邏輯的方式勉強在道路上畫了一圈線,將此詭異的外框線稱作夜弄土地公建議路線。先撇除開發後安置住宅區域離原聚落有段距離和是否能達到戶戶安置的問題,就算開發後這項傳統真有保留下來,原聚落處也蓋了新的住宅區,但重要的土地公廟卻都被剷平了,繞境路線也不是經過商家和住家的門口,這不是一件很詭異的事嗎?

(照片來源:柳志昀)

另外在社子島的二階環評範疇界定會議中經委員要求,在審議階段時需做家戶的調查作業,經由委託政治大學統計諮詢中心鄭宇庭教授所帶領的 50 位碩博士生進入島內家戶訪查。其中包括遷村補償、遷村範圍與人數、安置意願調查、開發後經濟與教育環境改善與否等項目,也在開始調查前與里長討論內容、辦理辦理教育訓練及訪查座談會。而訪談前的座談會居民卻是在前兩天才收到市府通知,許多居民根本沒有機會完整了解訪查背景,會後市府也並未依當日開會時居民意見與疑慮修正問卷內容。最終家戶訪查結果僅完成總共 4,528 戶之中的 2,047 戶,完成率僅有 48.07%,以此連半數都不及的調查結果作為規劃安置計畫之依據。甚至其中一位當時參與訪查的碩博士生在事後表示,其中幾位參與的統計系同學皆在討論階段時就認為問卷在設計時已違反許多設計問卷的原則,甚至根本不能當作一份有效問卷來參考。例如問卷本身並沒有拒答的選項,導致容易收到大量重複的答案,以戶作為調查常因家中同時具有多戶,但多戶之間因有意見領袖使受訪者未能依自身情況完全回答,或雖非設籍但卻是日夜相處的家庭成員意見容易被忽略等等的問卷設計缺陷,使得整份問卷並沒有足夠的標準得以做為參考依據。

然而在二階環評的範疇界定中可提出替代方案,但在市府的報告中表示,社子島開發並無其他開發方式可行,除了否決民間所提的替代方案之外,連過去市府自己曾拿出來的「運河社子島」、「咱ㄟ社子島」都被排除在外,並且認為這兩個方案不可行。令人懷疑,難道當初市府提出了兩個不可行的 i-Voting 選項,那如果選上的是這其中一個方案該怎麼辦,甚至在目前市府所堅持唯一方法的全區區段徵收,在「咱ㄟ社子島」中就以部分區段徵收並劃定原有聚落區附帶改建條件的方式進行。

《土地徵收公益性及必要性》

最後即使因「生態社子島」採用區段徵收方式進行,「區段徵收就是政府基於新都市開發建設、舊都市更新、農村社區更新或其他開發目的需要,對於一定區域內之土地全部予以徵收,並重新規劃整理。開發完成後,由政府直接支配使用公共設施用地,其餘之可供建築土地,部分供作土地所有權人領回抵價地之用,部分作為開發目的或撥供需地機關使用,剩餘土地則辦理公開標售、標租或設定地上權,並以處分土地之收入抵付開發總費用。」依區段徵收實施辦法第4條「應於內政部都委會審議通過前,向內政部土地徵收審議小組報告其公益性及必要性」。其中公益性提到「現況土地使用不符合分區使用,農業聚落與違章工廠共生,工廠車輛的頻繁進出影響居住安寧及生活品質。未來開發後,將受到都市計畫土地使用管制控管,並納入大量的開放空間、公園及綠地廣場,整體開發後對於居民健康及身心靈亦有正面積極的改善效果。」同時對於臺北市地價稅、範圍內工廠產業影響不顯著,文化及生態部分歷史建築及文化活動透過劃定史蹟公園及影像等方式進行保存。在必要性評估中提到開發範圍是否合理、有無其他可替代區域、可否改用其他方式取得、財務計畫等皆認為僅有全區的區段徵收才能解決長年下來所積累的問題。並且全案將以 784.12 億元,耗時 11 年來完成,隨後透過有償撥用、商業區與科專區可建築土地售出後共計回收 804.91 億元。並且採用先拆遷後安置、分期分區辦理、多元彈性安置、規劃配套措施,以此四點作為安置計畫原則,並且最終可達成戶戶安置。

針對「生態社子島」採用全區區段徵收,這將是對於現在居民影響最重要的一部分。其中的安置計畫也是從開始談開發案到今日大多居民最在乎的議題,首先可以看到公益性跟必要性評估中有多點都與市府過去所做的調查或是其他方案相互牴觸。接著是工廠的轉型,社子島目前的工廠除了許多印刷、木作、鐵件加工、資源回收以外,長年下來也因區位特殊、地價便宜,吸引了許多的倉儲業者以此作為臺北市貨物的轉運暫存點,甚至還有國內有名的馬戲團在此設立排練場。但在現今的輔導做法中並沒有足夠的措施使得難以讓工廠能在開發後繼續在開發範圍內營業,如遷移至他處則容易因地價成本的提高、目前一定比例的居民則會因工廠遷移至更遠地方等因素造成無法繼續原有的工作。

在安置計畫之中,如是土地所有權人可依徵收當期的市價補償,選擇現金補償或是待日後開發完成後,依選配土地地價高低等領回至多 40% 抵價地。擁有房屋部分則依「臺北市公共工程拆遷補償自治條例」計算拆除後可獲補償。並且提出協力造屋、承購專案住宅、承租專案住宅三個選項供願意留下的居民選擇,協力造屋為提供擁有土地所有權的地主,於開發後集合多位地主共同持有土地,於協力造屋街廓興建新住宅。承購專案住宅則需符合合法建物或是 77 年 8 月 1 日以前已存違建為原則,以一門牌配售一戶為原則,如符合設籍、身分、住宅單位、總量限制規定得再申請增配承購住宅,皆無法符合條件者則可採用承租專案住宅。社子島長年下來一個門牌多戶情況相當普遍的,為了符合增購的資格需要有獨立出入口、廁所、廚房等條件限制,但在大家族的共同生活居住的情況下常因空間不足、家中長輩仍在世等因素並未分家,廚房廁所是共用或是採用輪煮的方式進行,更可能多戶都是同一出入口,卻將因此而未能獲得配售資格。即使獲得了配售資格,對於多數居民來說房屋拆除後所獲得補償並不足以支付承購專案住宅費用,只能選擇與銀行貸款或改以承租專案住宅。在承租專案住宅的資格為符合承購資格、有戶籍且居住事實拆遷戶符合「臺北市社會住宅出租辦法」承租資格之住戶,原則上以6年為限,得因具特殊情形申請延長 3 年,以延長 2 次為限,總租期至多為 12 年。後續如需承租則仍需符合「臺北市社會住宅出租辦法」與申請社會住宅之台北市民共同抽籤。在此安置計畫的條件下居民認為,現今的生活環境或許不如都市地區來的方便或友善,但在現今自身的經濟條件下是仍可負擔的,開發後除了需要擔心是否有資格可以承購承租之外,可能還得面對龐大的貸款或是租金壓力,即使生活環境有可能變好,但是經濟負擔卻是變重的。除了不確定是否能夠繼續在島上生活之外,在專案住宅的區位安排也是相當不妥,以集中兩街廓的方式共8棟進行安置,將人搬離原有的生活聚落、離開本來住家附近的信仰中心以及被打散的鄰里關係,這些難到不能被稱作是「滅村」嗎?而這些區段徵收所造成的安置問題在近期也在鄰近的北投士林科技園區洲美社區浮出檯面,自計畫發布到今年完成安置已過了10年,除了安置率在戶戶安置的口號下僅達成 64% 外,該專案住宅承包商更以 25 億元得標,整整與底標 35 億元差了 10 億,後續廠商倒閉等因素造成專案住宅施工品質極差,如此的結果要社子島居民怎麼相信市府的「生態社子島」真的能在全區區段徵收及目前的安置計畫之後帶來更好的生活?


(照片來源:柳志昀)

在等待開發的此時到開發完成的過程還有相當長的一段時間,相信政府也能有一定的機制能先行提供地方簡易的基礎設施來解決部分的問題,例如火災的因應系統、實際走入聚落了解真實的情況、了解居民的疑慮和看法,而非一再認為已經要開發了,不需再花費時間與金錢加強基礎設施,更是在各個會議上一次次否決掉居民所提的意見,讓公聽會最後僅淪為符合法律依據的流程,更不該被拿來當作施政績效說嘴。

「開發」這個兩個字到底對於社子島來說代表著什麼?是改善現有的生活環境、提升生活居住品質,還是全新的都市樣貌?居民真的如同外界所認為的如此貪婪、不懂珍惜市府的用心還在反對開發?許多人並不了解這個地方,真的認為如同媒體或報告書中所說的髒亂、破舊不堪居住。社子島其實很美,豐富的生態、歷史文化、親密的鄰里關係都是現在都會區裡難以看到的。多數居民並不反對開發,面對複雜的計畫內容反而是無助的,內容太過艱澀難懂,也不清楚自己究竟是否還有機會留下來,也不敢想像留下來以後能否面對龐大的經濟壓力,這地方為了大台北地區的防洪及人民的生命財產做了將近半世紀的犧牲,還被汙名化成了刁民、釘子戶、妄想一夜致富,但是社子島居民現在只希望真能安居樂業,能有機會讓社子島的故事繼續延續下去。

(照片來源:柳志昀)

參考資料

柳志昀
台北科技大學 建築系
社子島青年 長期關注社子島議題


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