文：黃重豪、張家維

6 月初，當蕉價大跌之際，農委會副主委陳吉仲卻向民進黨中常會報告：「專業農戶年所得平均 154萬」，一秒激怒眾農民，連蔡英文都酸：「告訴我，生活在農村的老農、現在回鄉的小農，年收入有 154 萬嗎？」

陳吉仲解釋，全台有 78 萬農戶，七成「兼業」，三成「專業」，後者約 8 萬戶的專業農年收 154 萬無誤。

政治口水多噴無益，不如比對政府公開的統計。專業農家意指「家中成員收入全來自農業，無其他兼職」，農委會最近一次 2016 年公布有 18 萬戶，與陳說的 8 萬有出入，且 8 萬實際僅占一成，非陳所指三成。

收入方面，官方並未公布專業農的所得，若拿「主力農家」（戶內有 65 歲以下農夫且作物年銷售 20 萬元以上）比對，2016 年戶所得平均 127 萬，但未扣生產成本，且其中 77% 非務農收入。又農家裡平均 2.73 人就業，一人僅攤得 46 萬。

受限於調查方法，陳所指 154 萬必然也未扣成本，可見務農收入低仍屬事實。就算陳力倡「長期方向要往專業走」、「如果大多數還是兼業，那農業如何翻轉？」但在台灣，邁向專業的最大障礙就是耕地零碎、流通阻滯。

別的不說，歷史至少留下一道一甲子難解的習題給政府 ── 三七五減租。它不是歷史名詞，而是現在進行式。

三七五租約 佃農的尚方寶劍

傳統台灣地主最大，口頭約定即算數，所以許多人愛租就租、想撤就撤；起頭先收押租性質的「磧地金」，收成再強徵一半以上作物；無視天災歉收，租額固定如「鐵租」；事前稱免費包住，事後卻加收「田寮租」。

國民黨渡台後，因無土地恆產，故能毫無包袱的重施在大陸失敗的減租政策，制定《耕地三七五減租條例》強制書面簽約、一約 6 年、禁收押金、歉收減租、租額低於租佃委員會所訂「收穫總量標準表」的 375‰ 等。

而且，只要佃農沒有積欠租金兩年、未曾棄耕、失去土地將無以維生；或地主無力自耕、其他收入足以存活等，這紙合約就可無限期、跨世代續約下去，形同農家祖產。解約高門檻之高，地主只能眼巴巴望著租出去的土地，像斷了線的風箏，再難收回來。

最後，共有 29 萬農戶、25 萬公頃耕地，簽訂 36 萬件三七五租約。

不過台灣狹小，就算佃農皆便宜租地了，平均也僅耕 0.8 公頃而已。60 年代起工業及都市開始擴張，《獎勵投資條例》還打破慣例允許地主解約以變更耕地，但須補償佃農三項價額：改良土地、未收獲作物、土地公告現值扣除增值稅後的 1/3。

這等同將國家的補償義務轉嫁給地主，此例一開，各項有助開發的土地法規紛紛跟進，連三七五條例都在 1983 年將變更耕地、解除租約、補償現值 1/3 的三部曲入法。

隨之，農地價格不再取決於生產力，而是都市遠近與轉用潛力。例如學者蘇志超調查各農業鄉地價，從 50 到 60 年代，台北蘆洲漲了 40 倍，台南後壁只漲 3 倍。直到 70 年代糧食問題浮現，政府才回頭限制高產能的水田變更用途，卻形成旱田漲幅遠超過水田的怪象。

補償與租金差千倍 脫貧一步登天

經濟轉型後，地租從稻穀、番薯改折算現金，產量亦因藥肥、機械輔助而躍進，但攸關租額的收穫標準表卻從未變過，實際上租金早降至收成的約 10%。又農地原本免稅，若劃入都市計畫區且新鋪好馬路、自來水、排水、電力等公共設施，即使沒開發而繼續耕作，也要起徵地價稅，租金則不動如山。

嘉義大林有一例是，劉家土地 1997 年劃入都市計畫後，續給佃農耕作，往後 10 年劉家共繳了 258 萬地價稅，卻僅收 10 萬租金。在無法解約下，只能認命繳下去。

「新板橋車站特定區」是另一例。前台北縣政府地政局黃姓公務員說，2002 年因開發而變更用地及解除租約時，有佃農領的補償費，僅僅是土地現值 1/3，就達 4000 多萬，但比對蓬萊米價及收穫標準，年租金只要 4902 元。

正是補償與租金相差懸殊，釀成業佃無窮戰爭。如藝人翁倩玉的母親是台南柳營地主，2009 年打算收回耕地，設館收藏女兒版畫，卻有佃農索價 600 萬補償，翁母算一算賣都賣不到 600 萬，一度考慮把地捐給縣府再回購，但計畫未成。

這還是小數字，都會區通常重劃越多、糾紛越大，像 2011 年新北五股某廟擁有的 1000 坪、1600 坪土地編為洲子洋重劃區後，廟方願補償 1000 萬，佃農卻索 5000 萬及 7000 萬，最終只得打官司。

2014 年還有佃農在PTT法律板發問：「家人租地在工廠旁，種的東西不太能吃，所以只種一些地瓜葉，沒得付租金。現在地主要解約，我們能拿多少補償？」

依其現值及面積，約可領 957 萬，但網友均指出：「這種沒繳租的理由，地主一毛都不付就可收回」、「地主巴不得你都不繳錢，來解除三七五禁制」、「人家忍了兩年，總算等到您自己滿足條件了」。

政策亟待落日 解開農地封印

至於那些還未變更的，業佃雙方就要比氣長，看誰先熬到土地轉用那一天。因此許多佃農就算無心耕種了，也要巴著土地不放。

例如苗栗某公所張姓公務員曾在工廠旁的稻田測得鎘超標，不料被佃農怒罵：「你為什麼要抽這邊！害我權益損失怎麼辦？如果以後不能再耕種，你要保證我的地不會被收回去！」

其實那一帶已編為工業區，早不適合易吸收鎘的稻作，「不過佃農無所謂呀，不管環境如何、作物優劣，割完繳公糧就沒事了。重點是要堅持到解約那一刻，才能分一杯羹。」張說。

維持低度耕作，是佃農拖延的盾；查核耕作事實，是地主收回的矛，因此大事小事都搬上法庭攻防。如家人代耕算不算本人棄耕？種稻改為養雞還算耕作嗎？烘穀機旁可不可以停車？農舍能否放床鋪衣櫃？田裡到底是雜草還是綠肥作物？

還有佃農在調解會上百般理由索討補償金：「你也知道這塊地難種，一下雨隔壁雞糞就流入，還有老鼠毀損作物。更早之前，你們的土地經過重劃才變在這裡，是我們開墾成美麗的地的。所以若要收回，相對的也該給個代價。沒耕種、沒繳租是事實，但你們又沒有用存證信函催告，若有，我們也無話可說。」

減租 60 年來，已累積萬件調解及訴訟案。又因租約可繼承，傳到第二代以後業佃雙方根本互不認識，處理起爭議就更露骨了。

面對燙手山芋，內政部地政司總以私權爭議為由避談三七五落日，農委會又急於整合零碎農地，最後只好取巧在《農業發展條例》另訂 2000 年後租約不再適用三七五。

但，舊約持續。現仍有 2.6 萬件合約，咬住 1 萬公頃耕地，再難流通。

對有意規模化、專業化的新農來說，農地本已貴到買不起，現在連租地都碰上障礙，因為許多老地主生怕收不回來，不是不敢出租，就是不願簽約。連農委會推動媒合土地的「農地銀行」、「小地主大佃農」方案時，都要再三保證絕不會再來一次三七五。

解鈴還須繫鈴人，如果內政部認為房屋租賃政策很重要，那農地也是一樣，亟需一套健全的租賃及流通制度，不要再拖了。

註：原文刊載於 Yahoo 論壇， 經作者同意轉載

封面照片來源：flickr#Shaofu Ku CC BY-NC-ND 2.0

黃重豪

純文字工作者，出身公共行政，因環境運動開始認識環保議題，轟轟烈烈之後，發現只談抗爭遠遠不夠，有發展才會有未來，而農產業剛好是土地發展的最好媒介。