不平等合約鎖死農地,1萬公頃淪暴利修羅場

文:黃重豪、張家維

6 月初,當蕉價大跌之際,農委會副主委陳吉仲卻向民進黨中常會報告:「專業農戶年所得平均 154萬」,一秒激怒眾農民,連蔡英文都酸:「告訴我,生活在農村的老農、現在回鄉的小農,年收入有 154 萬嗎?」

陳吉仲解釋,全台有 78 萬農戶,七成「兼業」,三成「專業」,後者約 8 萬戶的專業農年收 154 萬無誤。

政治口水多噴無益,不如比對政府公開的統計。專業農家意指「家中成員收入全來自農業,無其他兼職」,農委會最近一次 2016 年公布有 18 萬戶,與陳說的 8 萬有出入,且 8 萬實際僅占一成,非陳所指三成。

收入方面,官方並未公布專業農的所得,若拿「主力農家」(戶內有 65 歲以下農夫且作物年銷售 20 萬元以上)比對,2016 年戶所得平均 127 萬,但未扣生產成本,且其中 77% 非務農收入。又農家裡平均 2.73 人就業,一人僅攤得 46 萬。

受限於調查方法,陳所指 154 萬必然也未扣成本,可見務農收入低仍屬事實。就算陳力倡「長期方向要往專業走」、「如果大多數還是兼業,那農業如何翻轉?」但在台灣,邁向專業的最大障礙就是耕地零碎、流通阻滯。

別的不說,歷史至少留下一道一甲子難解的習題給政府 ── 三七五減租。它不是歷史名詞,而是現在進行式。

三七五租約 佃農的尚方寶劍

傳統台灣地主最大,口頭約定即算數,所以許多人愛租就租、想撤就撤;起頭先收押租性質的「磧地金」,收成再強徵一半以上作物;無視天災歉收,租額固定如「鐵租」;事前稱免費包住,事後卻加收「田寮租」。

國民黨渡台後,因無土地恆產,故能毫無包袱的重施在大陸失敗的減租政策,制定《耕地三七五減租條例》強制書面簽約、一約 6 年、禁收押金、歉收減租、租額低於租佃委員會所訂「收穫總量標準表」的 375‰ 等。

而且,只要佃農沒有積欠租金兩年、未曾棄耕、失去土地將無以維生;或地主無力自耕、其他收入足以存活等,這紙合約就可無限期、跨世代續約下去,形同農家祖產。解約高門檻之高,地主只能眼巴巴望著租出去的土地,像斷了線的風箏,再難收回來。

最後,共有 29 萬農戶、25 萬公頃耕地,簽訂 36 萬件三七五租約。

不過台灣狹小,就算佃農皆便宜租地了,平均也僅耕 0.8 公頃而已。60 年代起工業及都市開始擴張,《獎勵投資條例》還打破慣例允許地主解約以變更耕地,但須補償佃農三項價額:改良土地、未收獲作物、土地公告現值扣除增值稅後的 1/3。

這等同將國家的補償義務轉嫁給地主,此例一開,各項有助開發的土地法規紛紛跟進,連三七五條例都在 1983 年將變更耕地、解除租約、補償現值 1/3 的三部曲入法。

隨之,農地價格不再取決於生產力,而是都市遠近與轉用潛力。例如學者蘇志超調查各農業鄉地價,從 50 到 60 年代,台北蘆洲漲了 40 倍,台南後壁只漲 3 倍。直到 70 年代糧食問題浮現,政府才回頭限制高產能的水田變更用途,卻形成旱田漲幅遠超過水田的怪象。

補償與租金差千倍 脫貧一步登天

經濟轉型後,地租從稻穀、番薯改折算現金,產量亦因藥肥、機械輔助而躍進,但攸關租額的收穫標準表卻從未變過,實際上租金早降至收成的約 10%。又農地原本免稅,若劃入都市計畫區且新鋪好馬路、自來水、排水、電力等公共設施,即使沒開發而繼續耕作,也要起徵地價稅,租金則不動如山。

嘉義大林有一例是,劉家土地 1997 年劃入都市計畫後,續給佃農耕作,往後 10 年劉家共繳了 258 萬地價稅,卻僅收 10 萬租金。在無法解約下,只能認命繳下去。

「新板橋車站特定區」是另一例。前台北縣政府地政局黃姓公務員說,2002 年因開發而變更用地及解除租約時,有佃農領的補償費,僅僅是土地現值 1/3,就達 4000 多萬,但比對蓬萊米價及收穫標準,年租金只要 4902 元。

正是補償與租金相差懸殊,釀成業佃無窮戰爭。如藝人翁倩玉的母親是台南柳營地主,2009 年打算收回耕地,設館收藏女兒版畫,卻有佃農索價 600 萬補償,翁母算一算賣都賣不到 600 萬,一度考慮把地捐給縣府再回購,但計畫未成。

這還是小數字,都會區通常重劃越多、糾紛越大,像 2011 年新北五股某廟擁有的 1000 坪、1600 坪土地編為洲子洋重劃區後,廟方願補償 1000 萬,佃農卻索 5000 萬及 7000 萬,最終只得打官司。

2014 年還有佃農在PTT法律板發問:「家人租地在工廠旁,種的東西不太能吃,所以只種一些地瓜葉,沒得付租金。現在地主要解約,我們能拿多少補償?」

依其現值及面積,約可領 957 萬,但網友均指出:「這種沒繳租的理由,地主一毛都不付就可收回」、「地主巴不得你都不繳錢,來解除三七五禁制」、「人家忍了兩年,總算等到您自己滿足條件了」。

政策亟待落日 解開農地封印

至於那些還未變更的,業佃雙方就要比氣長,看誰先熬到土地轉用那一天。因此許多佃農就算無心耕種了,也要巴著土地不放。

例如苗栗某公所張姓公務員曾在工廠旁的稻田測得鎘超標,不料被佃農怒罵:「你為什麼要抽這邊!害我權益損失怎麼辦?如果以後不能再耕種,你要保證我的地不會被收回去!」

其實那一帶已編為工業區,早不適合易吸收鎘的稻作,「不過佃農無所謂呀,不管環境如何、作物優劣,割完繳公糧就沒事了。重點是要堅持到解約那一刻,才能分一杯羹。」張說。

維持低度耕作,是佃農拖延的盾;查核耕作事實,是地主收回的矛,因此大事小事都搬上法庭攻防。如家人代耕算不算本人棄耕?種稻改為養雞還算耕作嗎?烘穀機旁可不可以停車?農舍能否放床鋪衣櫃?田裡到底是雜草還是綠肥作物?

還有佃農在調解會上百般理由索討補償金:「你也知道這塊地難種,一下雨隔壁雞糞就流入,還有老鼠毀損作物。更早之前,你們的土地經過重劃才變在這裡,是我們開墾成美麗的地的。所以若要收回,相對的也該給個代價。沒耕種、沒繳租是事實,但你們又沒有用存證信函催告,若有,我們也無話可說。」

減租 60 年來,已累積萬件調解及訴訟案。又因租約可繼承,傳到第二代以後業佃雙方根本互不認識,處理起爭議就更露骨了。

面對燙手山芋,內政部地政司總以私權爭議為由避談三七五落日,農委會又急於整合零碎農地,最後只好取巧在《農業發展條例》另訂 2000 年後租約不再適用三七五。

但,舊約持續。現仍有 2.6 萬件合約,咬住 1 萬公頃耕地,再難流通。

對有意規模化、專業化的新農來說,農地本已貴到買不起,現在連租地都碰上障礙,因為許多老地主生怕收不回來,不是不敢出租,就是不願簽約。連農委會推動媒合土地的「農地銀行」、「小地主大佃農」方案時,都要再三保證絕不會再來一次三七五。

解鈴還須繫鈴人,如果內政部認為房屋租賃政策很重要,那農地也是一樣,亟需一套健全的租賃及流通制度,不要再拖了。

註:原文刊載於 Yahoo 論壇, 經作者同意轉載

封面照片來源:flickr#Shaofu Ku CC BY-NC-ND 2.0


黃重豪、張家維
純文字工作者&半文字工作者,皆出身公共行政,因環境運動開始認識環保議題,轟轟烈烈之後,發現只談抗爭遠遠不夠,有發展才會有未來,而農產業剛好是土地發展的最好媒介。


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