從人口流動的觀點思考地方創生策略

文/陳玠廷

當地方創生一詞成為在政策與實踐上熱門的關鍵字,為了避免望文生義式的理解,從人口戰略的觀點切入,是日本社會發展地方創生政策的濫觴,也是我認為目前臺灣在討論地方創生時,較少觸及的部分。

假使我們將地方(如農村)的發展視作一個系統(system),那麼要維持這個系統的正常運作,所需要的組成元素就可能得考慮:居民、產業、環境…等,這些元素之間存在著直接或間接的連結關係,而對許多面臨發展問題的農村而言,所謂維持這個系統的正常運作,意味著在面對人口結構劇烈變遷的情況下,需要採取能夠補充在地產業勞動力、提高在地人口數的策略。

人口議題之於地方發展的重要性,除了維持地方活力、促進地方產業發展外,還有維繫地方公共服務的任務。從臺灣許多偏鄉在國民教育、醫療、照護…等面向上的不足,我們不難理解人口與公共服務間的連結。另一方面,對地方的政治人物來說,地方人口的消長影響所及的層面,還有一般社會大眾比較不容易關心到的議題:席次。對日本社會來說,面對地方發展的各個利害關係人,從人口議題營造出來的危機感,是地方創生政策被提出來的背景之一。

誰還留在偏遠的鄉村?圖片:punkelephant

從人口戰略的角度來說,要如何提高地方的人口呢?人口學告訴我們,影響人口成長的四個因素是:出生、死亡;移入、遷出。從策略來說,鼓勵生育、提升健康照護的機制,固然有助於提升地方的人口。但我今天比較想從社會增加的觀點,探討偏遠地域的人口流動策略。

「誰」來做地方創生?

讓我們再次把地方的發展視為一個系統,那麼當維繫該地區有充足的居住人口是這個系統運作的重要目標時,我們就可以逐步釐清導致人口移入與遷出的因素是什麼?對我目前的理解來說,關鍵不脫兩個:就業、生活型態(lifestyle)的追求。

從日本地域振興協力隊的案例來說,申請人數最熱門的地方是沖繩跟北海道,因為大家都想要移民到那裡去。就統計數據而言,在北海道已經結束協力隊任期的人數為363人,當中留下定居的人數是285,占總數之78.5%。從申請的情況來看,其實想要參加地域協力隊的人,並不一定會考慮將來要去的是不是條件不利地區,總務省的官員在分享到這部分的狀況時,曾向我們說明對大部分申請協力隊的人來說,都有一種想法是要離開非常都市化的地方,而且要去那種具有鄉下氣息的地點,比較符合這樣的條件就是北海道。

這樣一種對於鄉村生活型態的追求,能夠讓協力隊員在任務結束後留下來定的影響因素有兩個:首先,就是可以獲得當地人的認同,意即協力隊所做的事情,符合在地的需要;第二個因素,是他在執行任務的過程當中,能夠得到地方行政官員的支持,這也包括了一個外地人來到任務區域在生活上的一些協助。由於是對鄉村生活風格的追求,所以對某些隊員來說也不見得非得對某個地方有特別深刻的認同,有時候也會出現在北海道結束任務後,再申請去沖繩或是其他地方的情況。

對生活型態的追求來引入具有即戰力的人力資源,有個值得關注的環節,就是這個生活風格是怎麼形成的?我認為無論是透過都市居民或鄉村居民的觀點來思考都是不夠的,必須得同時兼顧農村內、外部的需求,並致力消弭兩者過度的落差。意思是,假使維持所謂農村田園詩意(rural idyll)或鄉愁式(nostalgia)情懷的生活風格,只是某些都市白領中產階級消費式的滿足,而沒有讓農村為主體的生活型態與價值,讓無論是都市或農村的居民都能夠認同的時候,所謂的地方創生大抵上也可能是某種程度上的地方毀滅。

圖片:punkelephant

從就業這個元素來思考人口流動,對於農村目前的處境來說,也是個兩難的局面。以臺灣社會為例,農村人口的大量遷出,存在著國家發展經濟結構調整的歷史因素,農業技術提升搭配以農養工政策的結果,大量農村勞動力移往都市與其他產業部門。然而,過去被視為社會安全瓣、那個「人回來,家中就是多一副碗筷」的農村,還是當初的模樣嗎?人之所以離開,是因為家鄉缺乏就業機會;回鄉或進鄉,安身立命的就業機會又何在呢?雖然農業勞動力缺乏是既存的產業發展困境,但當代高度機械化、強調智慧化的農業發展的型態,是否真能容納得以實現均衡發展目標的人口流動呢?

如果就是沒有人,該怎麼辦?

因此,在日本地方創生關於「人-地域-工作」的鐵三角關係中,工作是讓人口能夠流動的核心要素。但老問題來了,地方的工作機會如何創造?萬一地方上真的擠不出工作機會,提供移居者安身立命的基本需求,那又該如何?這陣子有機會和來自神山町綠谷(GreenValley)發展的核心人物—大南信也先生互動,藉由神山町的營造經驗,給了我一條不同理路的策略思考模式。

如果鄉村的人口就是不會變多了?照片:punkelephant

他們把這種模式稱之為「創意式的人口減少(Creative Depopulation)」,意思是,當在地的人口減少,已經是一個不可逆的趨勢時,那麼就正視它吧!透過人口結構的轉變,想辦法把人流帶進來。用比較學術的講法,就是靠人口的自然增加已經枉然了,那就把全副心力都擺在創造社會增加的作法上努力。

把人口的流動,當作是維持地方發展這個系統運作的關鍵。當工作機會是影響人口流動的一個重要因素時,神山町跳脫了要從在地創造就業機會的窠臼。在地沒有就業機會,那就想辦法讓已經有工作的人移居到地方上去啊!在地的產業容納不了這麼多的人流?那就讓那些不必然需要仰賴地方資源就可以運作的產業進駐啊!具體的做法包括善用ICT技術,提供多元的工作環境,甚至是鼓吹公司行號在這些地方設置分部。

「誰的」地方創生?

那或許你會說:人流是進來了,但產業的轉變會不會讓地方也失去了原本的特色或主體呢?我覺得這就得回到我前面提到的,人口遷出與移入的關鍵除了就業,還有就是對生活風格的追求。當首先透過各種就業形式把人流帶進地方後,這些人在生活上的各類需求就會形成地方上產業的需求;這些人原先的人際網絡,也會再為地方帶來另一波的人流,這些人流之所以願意造訪,除了社會資本的運作外,關鍵便取決於地方所提供的生活風格,是不是能夠適當地呈現出在地獨有的價值。

當然,神山町的營造經驗不必然適合臺灣直接複製,但就人口流動的角度來說,我們如何思考符合臺灣本地脈絡的「人-地域-工作」關係,進而提出真實能夠促進人口回流,又能夠適切維繫在地主體特色的策略,應該是要回歸將地方發展以生態系、系統性的視野出發,才是王道。

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陳玠廷
主修鄉村社會學,研究興趣是鄉村發展和有機農業推廣。

 


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