社會住宅是都市居住問題的「萬靈丹」嗎?探問公宅政策下對城市生活的願景

文/吳柏澍 (國立台灣大學城鄉所碩士生)

水到渠成的公宅政策?

2010年,聯合國的世界人居日(World Habitat Day)的年度主題是「城市讓生活更美好(Better City, Better Life)」,在上海舉辦的城市論壇中,「如何讓城市成為提升人類居住福祉的所在?」都市居住問題成為越來越受到矚目的公共議題。都市居住問題在台灣的公共討論源於90年代的「住宅危機」,由於買不起的高房價促成無殼蝸牛運動、夜宿「帝寶」街頭的大型抗爭事件;近日,在租屋平台上有房東將2坪的陽台隔間成小套房上網招租,惹來廣大網友留言熱議。懸掛在南京東路街頭的大面廣告上寫著:「從這位房東的套房,遷到另一位房東的頂加,我是逐夢的遊牧民族!」這些出租小套房隔間被戲稱為「都市仙丹」,成為租屋族共同的哀嘆經驗,其實,每個租屋族都是潛在聯合國定義中的「住房弱勢」(housing poor)。

照片來源:想要一個家臉書
台灣居大不易的居住處境,引起廣大的迴響,「居住」的意義逐漸從個人、家戶的房地產消費選擇,在《住宅法》、社會住宅相關政策的推動中,轉變為小至鄰里地方、大致中央選舉的重要公共政策。都市居住問題在倡議團體多年努力中,加上嚴重的房地產炒作、青貧世代問題下,終於獲得政府重視。

政府當業主 + X年O萬戶:解決居住問題的萬靈丹?

20多年來民間努力倡議的居住正義問題,試圖從多個面向檢討都市居住問題,提出不同政策建議。然而近年來,都市居住問題的獲得政府重視的面向,解決方式是以政府廣建「社會住宅」的政策形式浮現,提升居住福祉的都市願景是「由政府來蓋公宅」。這幾年,由政府新建的公共住宅也陸續發包興建、完工,仔細回顧住宅政策,共有兩大特色:

(1)「政府當業主」:由政府由發包、興建、到管理統籌,只租不售的公共住宅,成為都市居住問題的主要政策。相比於前一階段的出售國宅、勞工住宅政府當業主的住宅政策,政府「蓋便宜的房子賣給國民」,政府蓋公宅的特色是只租不售,特色是將「居住當成一種公共服務」,將居住權從房屋所有權獨立出來。同時,後續管理維護比較容易之外,公共住宅本身也是其他公共服務的平台。

(2)「X年O萬戶」:提高絕對數量的數字績效治理。「X年O萬戶」是興辦社會住宅的嘉年華所帶起的數字政績治理,台灣僅有0.08%的社會住宅供給,在世界已開發國家屬於末段班[1],社會住宅的「絕對數量」增加,絕對是超有感的數字績效,中央政府的政策是8年20萬戶,各地方政府也積極地以萬戶為新增目標,尋覓合適土地興建社會住宅。

由政府當業主興辦社會住宅成為中央政府到地方政府一致認同的政策,除了拼總體數量數量成長,也拼社會溝通與共識、拼好的空間設計。回到都市居住問題的起點,如何提升人們的居住福祉呢?面對房地產炒作與青年世代的貧窮議題,蓋公宅能解決住宅危機嗎?在都市願景中的「公共住宅」,究竟是不是解決居住問題的「萬靈丹」呢?

專訪住宅倡議專業者、北市府與中市府都發局住宅企劃科

本文以「政府蓋公宅」的政策,以及公宅的空間規劃設計為題,究竟,我們的城市的居住政策,想像的是什麼樣的城市願景?眼底編輯團隊專訪台灣住宅政策的主要倡議團隊 OURs專業者都市改革組織 詹俊傑專員(社會住宅推動聯盟成員之一)。另外,本文同步採訪台北市住宅企劃科 吳科長、台中市住宅企劃科黃股長,台中市與台北市是全台唯二積極興辦社會住宅,也舉辦「公共住宅展覽」向民眾溝通的城市。究竟,政府廣建公宅的政策,解決什麼樣的居住問題?帶來什麼社會效益?「政府蓋公宅」在居住議題、都市發展上扮演什麼角色?
政策面:蓋公宅不是解決居住問題的「萬靈丹」
三位受訪者都同意,單只有「政府蓋公宅」,並不是解決居住問題的「萬靈丹」。一方面,蓋公宅無法立即解決高房價的問題;另一方面,提供社會住宅(住宅補貼),還有其他供給管道,諸如弱勢租金補貼、釋出空餘屋作包租代管、或是公辦都更、民辦都更的社宅容積獎勵也能提供社會住宅。台北市住宅企劃科吳科長表示:社會住宅對於社會住宅的常見的迷思總認為「社會住宅」與「一般住宅」不一樣,好像有一棟建築物叫做「社會住宅」與「一般住宅」不同,「對於住宅的本質來說,供給的形式都是一樣的,都是提供住宅。」稱為「社會住宅」的原因,是面對扭曲的居住結構與資本高度炒作的房地產市場,政府透過公共投資與政策制度設計,保障沒有能力負擔昂貴房地產的居民,提供適當協助,盡可能讓每個人都能受到居住權的保障。而公宅的興建,只是其中一種形式。提供社會住宅(住宅補貼)的方式,除了由政府興建公共住宅(直接供給),仍有其他的管道。諸如弱勢租金補貼、釋出空餘屋作包租代管等方式,是當前總體公共住宅供給不足時提供公共住宅的配套措施,吳明秋科長認為,幾種政策手段本來就要搭配調整,當前最重要的仍然是直接供給量實在太低了。除了政府直接發包興建公宅,未來在公辦都更、民辦都更的社宅容積獎勵也能提供社會住宅。
90年代高房價的住宅危機,開啟居住議題公共討論,催生出「政府蓋公宅」的社會住宅政策,但是,住宅政策倡議者之一的OURs詹竣傑認為,「蓋公宅沒有辦法解決房價的問題。」 如果社會住宅要能對市場價格產生影響,「至少要10%-20%的數量才夠,但是台灣不太可能」。

從居住權觀點看,數量是重要的,而數量也是一個政府的有感治理政績。兩位住宅企劃科科長也都同意,社會住宅直接供給的數量問題很重要,然而,事實上公宅沒辦法一夕間蓋好,土地取得、興建位置的居民溝通以及建築設計都需要時間(時間非常關鍵)。詹竣傑指出數量上大約5-6%的總量佔比,社會住宅才能夠扮演好「住宅補貼照顧住宅弱勢的『本分』」他重申,蓋公宅的意義是由政府直接供給「避免其他住宅補貼政策遇到可能會遇到居住歧視的風險。」[註2] 

 因此,「X年O萬戶」公宅數量的有感治理,真正的意義是開啟對於居住權想像的社會討論,試圖在社會溝通與實踐中,打破台灣居住權等同於所有權的迷思。除了買房、租房,好的住房住原來還有其他的形式。如果要解決高房價的問題,還需要其他療法救治生病的居住結構,其他供給方式的配套比例調整,詹竣傑認為,社會住宅推動過程遇到的污名歧視造成政策阻礙,反而是好機會開啟公共討論。如果有足夠的社會共識,或許包含稅改、實價登錄等地政財稅能配套調整。解決居住議題的努力,還需要動態地多管齊下。

 

照片來源:社會住宅推動聯盟《六都大選民間版住宅政策白皮書》
            

空間設計面:蓋公宅的都市發展空間願景
照片來源:吳柏澍

 

從國內外的歷史案例可觀察到,「政府蓋公宅」對城市空間與都市生活有深遠的影響。回到政府蓋公宅的建築物本身,只租不賣的公共住宅和興建後販售的國民住宅、勞工住宅不一樣,並不是將一個「住宅盒子」空降到基地中,透過抑制市場價格的方式便宜賣給國民。只租不賣的公共住宅由於產權一在政府手上,因此政府有著一定程度的空間,從入住的制度設計或公共空間的規劃著手,達到其他的社會效益與公共性。對於台北市來說,公共住宅會成為公共服務的都市平台;台中市則將社會住宅設定為「共好生活」城市品牌的生活實驗室。                      

首先,社會住宅是昂貴的基礎設施投資,它的公共性不只是公共化居住(housing),更被當成其他公共服務的平台。同時,新建的大樓對都市空間紋理、公共空間與景觀產生變化,從台北與台中的公共住宅展的基地示意圖來看,模型顯示公共住宅已經不是將一個住宅盒子空投進素地上,公共住宅扮演的是鄰里的社區空間、結合地勢變化的通廊綠帶。

接著,社會住宅的空間設計面,從城市美學的角度說,正面的效果是,成為鄰近住宅景觀的標竿。讓建築師能從公共的角度對住宅好好的做設計。通常私人大樓的住宅設計,除了立面之外,公共空間是內向性的面向住戶,相反的,公共住宅的公共空間卻為鄰里所共同擁有,設計也以鄰里為對象,Ours專員詹竣傑給予肯定「建築師終於有機會好好的做設計了。」

吳科長說「建築師還是按照每一個社區的紋理去做和社區相關的設計,從景觀、空間的銜接、每一個案子都有自己的特色。」例如,台北市錦州街的公共住宅,基地旁邊是新生高架橋,和住宅基地有一定的段差,因此,建築師主要的難題就是如何銜接開放空間的地面層,錦州公宅發展出「串連&填補」兩個主要設計理念,和旁邊新生高架橋的段差作主動性的縫合,成為動態連結的都市通廊。

台中的豐原安康社宅,更是率先推出屋頂花園、以及在大里公宅設計樓中的樹穴,讓環境的綠化從水平延伸至垂直立面在延伸到屋頂,內向性的綠化設計卻有著外向性的開放特質。成為鄰近景觀的綠帶延伸。

      

不只是蓋房子:社會住宅政策如何打開與公民溝通的渠道,落實居住正義?          

「公共住宅從來不只是規劃設計,對於都發局來說一直是與民眾溝通」台北市吳明秋科長語重心長的說。政府蓋公宅遇到中產階級社區的反對,「社宅」污名如影隨形。地方鄰里對於社會住宅的社會想像考驗著都市的包容力,關鍵的問題仍然是溝通。目前為止,興建完成的社會住宅,成為炙手可熱爭搶登記的住宅選項,然而仍在規劃設計階段的基地,也仍然得承受著附近中產社區居民的抗議。進行式中的社會住宅政策,如何逼近想像中的居住正義,真正的溝通也許曠日費時,但也許是唯一的解答。  在設計的過程嘗試納入居民的意見,只是最基本的,例如:目前發包設計中的北屯段與東山段,因為基地中的樹木是珍貴老樹,居民原本反對興建公宅,台中住宅企劃科黃股長說「建築師仔細抄寫公聽會意見,回去做變更」,調整為老樹與建物共存的新設計。除此之外,關於溝通,還有更多需要學習。

照片來源:吳柏澍

          

我們從國內外社會住宅的案例學習到,建築物落成後,後續的維護管理,是左右社會住宅政成敗的關鍵。社會住宅在營運數十年後,是否仍然會是炙手可熱的都市住宅選項(如:荷蘭),或由於制度、公共設施到建物本身都缺乏妥善維護管理,導致社宅成為都市貧民窟,甚至激進歧視政治溫床(如:英國),都仰賴著制度、社區與居民的互動。因此住宅政策與公宅的焦點應該還是要放回「人」:誰進去住、住多久、維護管理的機制、社會基礎設施的支持等。居住,不只是「住」。居民如何能夠彼此互動、甚至與鄰近社區互動,產生社區感?OURs專員詹竣傑批評,目前的社會住宅比較像是「中繼住宅」,3+3的年限(社經弱勢可以再3+3),如何讓人產生鄰里社區的歸屬感?詹竣傑認為,6年的期限社區感、鄰里其實無暇養成。面對如此批評,台中市與台北市有截然不同的答案,他們共同的答案都是:青年。青年,是住宅政策願景中的關鍵字。

台中市住宅企劃科黃股長說,「設計3+3年的入住年限,其實就類似於中繼宅的概念,給剛出社會的青年居住」。當初,推動台中市社會住宅時,台中市說「政府擔起來,青年就願意來」,台中的社會住宅的政策願景中,青年被認為是需要幫助的住宅弱勢(housing poor)。在台中共好社宅展覽中,將社會住宅當成實驗「共居生活」的實驗場域,儘管目前仍然是展板上的概念,負責共好社宅品牌的黃科長說,台中將從青年的共居生活做起,透過社會住宅的空間,將社會住宅當成生活想像的平台的共好願景。

台北市吳明秋科長直面「3+3」的質疑,他的回應是,所謂的社區並不是單一一棟住宅,而是其所在的社區。在台北市,青年被認為是一座有活力的城市不可或缺的關鍵元素,青年的活力放在鄰里社區的尺度被政策積極動員,例如,北市的社宅入住政策之一是「青年創新回饋計畫」,讓青年入住社宅,成為凝聚社區情感、社區營造、推動社會福利的角色,回應社區鄰里的需求。吳科長說「台北市認為青年樂於服務社區,透過青年的努力讓社區變得更為緊密。」

台北市興辦青年創新回饋計畫提案,讓青年除了抽籤以外,有額外的機會入住社會住宅,計畫內容從抽籤制改為審查制,審查分成書面到面試兩道關卡,通過之後獲得入住資格,另外部分計畫會獲得評審委員同意,可以有一部份的執行經費(並不是薪水)。

有趣的是,社會住宅救治的「弱勢」有了清晰的圖像:青年。在設計執行的過程中青年的圖像從被動消極的被拯救者,轉變為主動積極的城市活力原素。青年的角色轉變,象徵著社會住宅的空間治理,有了不一樣詮釋的方法。社會住宅不再只是社會的殘補性設施,是社區居民眼中的鄰避設施,而是積極的公共服務的平台,設計理念是創造出更好的城市,住宅內有共居的室內設計標準,住宅外在建築師的設計階段就結合鄰里,供給社福、老人、公共托育的需求,低樓層空間的開放空間設計,是一種新型態的都市空間。

照片來源:擷取自 台北市青年創新回饋計畫提案 

結論:台灣居住價值與文化的創生平台?

本次的訪談,邀請社會住宅推動聯盟 OURs專員詹竣傑,也特別邀請台中市、台北市政府都發局,邀請都發局的原因是,全台灣推動社會住宅的縣市,僅有這兩個縣市興辦公共住宅展,積極的與民眾溝通。有不少編輯的好友看完公共住宅展的觀後感是,做了非常多漂亮的模型!卻沒有足夠的時間進一步了解,當前最重要的社會住宅政策,由政府興建公宅,在政策、空間設計面,希望藉此機會,再一次說明部份政府蓋公宅的觀點。

過去的公共住宅因為缺乏妥善地維護管理,變成貧民窟。維護管理的機制、社會基礎設施的支持仍有待後續觀察。現在,有越來越多青年世代因為世代不正義的財富分配也變成貧,所以也可以讓青年入住,希望他們住一陣子以後會上進在外面找到房子。但是,如果房地產變態的結構不改變,住了六年,青年還是負擔不起外面的住宅。這個問題,必須重新回到全面改革住房政策(包括租屋市場),也就是蓋公宅並不是解決居住問題的「萬靈丹」。

本次專訪,收穫之一是發現,公共住宅並不只是住房公共化,政府蓋公宅的空間願景-公共服務與共好生活的都市平台。公共住宅是個實驗場域,吳科長舉例說明,他說「公共住宅經費本身編列3-5%的預算,要帶動智慧化的產業化發展」台灣的IT產業很強,不過缺乏整合,最大的原因是沒有實踐的場域。因此對外的智慧化標案,在標書中主動要求廠商去做跨業結合,帶動產業結盟,提出策略性的方案。在這個過程中,公宅就成為帶動都市發展的場域,有別於傳統技術標的形式,只是購買技術而已。策略性的方案例如台北市的「智慧三表」就是目前的基本款,另外要做可以售電回台電的智慧微電網,這些策略方案是帶動都市發展的未來產業。

社會住宅推動聯盟的政策白皮書中,寫到他們對於台灣社會住宅政策的期許是,希望政府蓋公宅能夠成為台灣居住價值與文化的創生平台。或許還有很多問題有待解決,不過,已經走出一條有趣的道路了。

[1]其比例佔住宅總量,荷蘭34%、英國20%、丹麥19%、芬蘭 18%、瑞典18%、歐盟平均14%、美國6.2%、日本6.06%、香港29%、新加坡8.7%。台灣卻只有 0.08%社會住宅,這數字代表著台灣青年與弱勢等「住宅弱勢」(housing poor)等無法安身立命。引述自陳美鈴 (2011)。
[2] 住宅補貼,包含社會住宅直接供給、政府包租代管民間住宅、租金補貼等措施,藉由政府補貼協助保障住宅弱勢的居住權益。此處稱的「本分」指的是社會住宅是住宅補貼的一部分,為社會弱勢提供住房。

 

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柏澍

我是柏澍,台中人,台大城鄉所碩士生。

 


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