社企流／李沂霖

夜晚熟睡之際，雨勢又急又猛，連房子都在顫抖，有如天崩地裂之感，驚醒的村民向窗外一看，泥流與巨石傾瀉而來，下一秒近 60 戶人家，來不及奔逃，覆沒於碎石屋瓦之下。

這是今年 6 月發生在四川新磨村的悲劇，鄢健民提的雲淡風輕，眼神卻滿是擔憂，「幾個月前在中國發生的滅村事件是完全無預警的。大家對自己所處的周遭環境不認識、不知道哪裡會有災害，這是最危險的。」

近年來隨著氣候變遷，暴雨、颱風、地震等所謂的「天災」越來越不可預期，也無可避免，若我們能及早了解居住地的環境狀況與災害潛勢，在平時就做好準備，並在面對災害時有良好的應變及恢復能力，便能降低災害帶來的影響，並於災後快速重組生活機能及秩序。

社區作為面對災害的最前線，應以永續發展為目標，發展成能與災害共存、且具備韌性的「防災社區」。身為台灣早期防災社區的推行者之一，鄢健民在文山區明興里擔任里長至今將近 10 年，積極將明興社區發展為具有韌性的防災社區。

根據 Foster（2006）研究指出，一個擁有韌性的防災社區，應具備因應災害管理 4 大階段的能力 ——「減災」（Risk Reduction）、「準備」（Readiness） 、「回應」（Response）與「恢復」（Recovery）。

災前的「減災」和「準備」能力，意指社區有能力降低災害發生的機率，並於災前做好防範措施。而第一步，就是透過環境與災害教育，讓居民深入認識自己所處的環境、了解各種災害對社區的影響，並發起生態保育等相關行動，預先移除社區內的致災因子，以達「減災」的目標。

在認識環境之後，社區也需進一步擬定災害防範計畫，在平時規劃防救災組織、繪製疏散地圖、巡視易發生災害地點、儲備民生物資、進行防災演練等，做好面對災害的「準備」措施。

若於災前做好準備，面對災害時便能有良好的災時「回應」能力，也就是讓社區有能力承受災害衝擊並降低損失。社區可以透過平時規劃好的疏散路線，引導民眾至避難中心，並迅速建立好災時的生活系統，包含醫療、照顧、救災物資分配等，讓外界救援尚未進入社區之前，社區本身即擁有良好的應變能力，居民能夠自救互救，降低災害所帶來的影響。
  
最後則是災後的「恢復」能力，強調社區在災後能迅速恢復秩序、重建與持續發展 ，分為短期與長期兩大層面。短期工作包含災民安置、生活復原、心理復健、公共設施與維生系統的恢復等；長期工作則指住宅重建、產業振興、都市基礎建設重建與強化（道路、橋樑）等。

值得注意的是，這裡的恢復指的並非「回到社區原本的狀態」，而是指社區應著重於「優於以往、更永續的發展」。若是重建重點只在於恢復到與之前相同的狀態，就只是複製了當初不夠韌性、脆弱的硬體環境及經濟社會活動，因此，長期而言需要從整體的環境、社會、經濟著手，重新打造更永續、更韌性的社區。

根據美國聯邦緊急事務管理總署（FEMA）對災害管理所下的定義，上述減災、準備、應變及復原 4 個階段互成一種循環——當社區在平時做好減災和準備工作，萬一發生災害時，即可在第一時間有效地做出應變並降低災情，而災後恢復工作若能做好，也就能達成平時減災的功效。

都會型防災社區——台北明興社區：減災與準備，強化社區韌性

台北文山區的明興里位處山坡地，里長鄢健民長期推行防災社區，特別著重於災前的「準備」及「減災」措施。在準備層面，首要之務就是進行社區內的環境探勘。他與台北市大地工程處合作，在社區內裝設監測器，鄢健民說明：

「監測器就像是在大地上裝設『體檢』的儀器，隨時告訴我們狀況，如此才不會讓我們暴露在不確定的風險中。」透過公開的環境資訊，讓民眾即時了解自己居住的環境。

提升民眾對周遭環境的認識只是第一步，依據環境勘查的結果，明興社區進一步標示出容易發生災害的區域，由居民組成的志工隊定期監測，並增強坡地安全的巡守。此外，也根據勘查結果繪製出災時的疏散地圖，並動員居民進行反覆演練，當災害來臨時民眾便能清楚地依疏散路線避難。

鄢健民表示，明興社區在準備階段致力打造出「防災友善的環境」，他預先設想了災時的情況，「當災害發生時，首先需要疏散及救災，而疏散與救災是相反的方向，都會區巷道狹窄，需要足夠的空間，面對災害時才有良好的動線可以順利進行。」為解決社區內道路空間不足的問題，鄢健民花了 6 年時間將社區內的巷弄劃為單邊停車，回應疏散及救災的需求，為災時所需做好準備。

此外，明興社區也體認到，光為災害來臨時做準備是不夠的，更要在平時就盡力移除致災因子，以更積極的作為從事「減災」工作，才能降低災害發生的機率。「隨著氣候變遷，降雨情形跟以前不一樣了，」鄢健民表示，如今台北市的降雨量與降水強度皆增強，加上都市發展快速，地表多被不透水層所覆蓋，使得地表徑流量增加，也就提高了淹水的風險，因此在氣候變遷的調適上就必須有更積極的作為。

為降低未來大雨可能釀災的危機，鄢健民運用「海綿」概念應對，以讓社區擁有吸水和排水的彈性，來進行社區內的硬體設施改造。例如將老舊的軍方房舍翻修為生態教育館，在屋頂上設置大型水槽，雨水便能順著屋瓦流進水槽中貯存，達到水撲滿的功效；館外的庭院則鋪上碎石取代水泥，可讓雨水透過縫隙滲到地底下。

另外，社區內還有一段「海綿道路」，由同時具備引導水流、儲水、降溫、降低空汙和生態永續等功能的「JW 生態工法」所鋪成。與一般不透水的水泥鋪面不同，這項新工法能讓雨水不至於在路面漫流成災，而是經由導水管流到碎石層和原始土壤層，回補地下水，降低水旱災發生。

改善社區內的硬體設備並不難，但為使減災工作更全面，明興社區回溯根本，從生態保育著手。鄢健民表示，長久以來人類都以自身利益為考量，過度開發、消耗資源，最終破壞了自然界的平衡，雖然以社區之力能做的有限，但北面依山的明興里，依然保有一處生態園區，與原生物種共存共榮，平時也成了生態教育的最佳場所。

除此之外，明興社區也以「氣候調適」為目標，與文山社區大學合作開設課程，帶領居民共同學習並實踐生態保育及溪流維護等項目，而範圍更擴及整個文山區，共同改造地區面貌。透過適當的保育與規劃，文山區的行水區域平時成了民眾交流、生態教育的場域，颱洪來臨時則可發揮紓解水流的功效，而當生態維護與水土保持做好，自然能降低暴雨成災的可能。

（北面依山的明興里，仍保有一處生態園區，與原生物種共存共榮。來源：社企流）

防災社區除了提升民眾對環境的認識、營造防災友善的環境及移除致災因子之外，鄢健民認為，最重要的是經營「人」，「培養社區的韌性應如有機體一般，讓分子間有著很好的互動。」

平時在明興里辦公處，都有志工來幫忙煮飯，提供弱勢送餐服務，接觸需要幫助的人，而這些看似與防災無關的行為，除了可建立居民彼此的信任之外，也有助於社區搜集資訊並建立清單——了解哪些人需要幫助、他們在什麼地方、如何提供服務等，透過社區的賦能（Empowerment），也就是藉由學習、參與、合作等過程，讓居民獲得掌控自身相關事務的力量，建立一個可以互信互助的防災社區。

鄢健民進一步說明，防災其實可以從日常生活中做起，像是在里民辦公室廚房中，志工平日煮飯都使用快速爐以及瓦斯桶，保有可移動性；防災演練時則模擬無消防車與救護車等平時就沒有外力支援的情形，以增強民眾自救與互救的能力。

明興社區目前致力於「減災」與「準備」階段，從環境改善及居民教育著手，營造全體社區的防災能力。鄢健民相信，在災前做足準備，當未來面對災害時，社區同時也能具備良好的回應力與恢復力。

萌芽於震後的防災社區——南投龍眼林社區：回應與恢復，重建一個更好的家園

台灣另一個防災社區的經典案例，是南投的龍眼林社區。位處南投中寮鄉北邊，龍眼林社區以龍安村為核心涵蓋 7 個村落（清水村、內城村、龍安村、龍岩村、爽文村、永芳村、永和村），因地形影響，「北邊 7 村」遺世獨立，形成了共同的生活圈。在 921 大地震之後， 由於災後重建計畫多以北邊 7 村為服務範圍，逐漸加深了北邊 7 村成為社區共同體的意識，啟發龍眼林社區共同營造與發展防災社區的契機。

時間回到 1999 年 9 月 21 日凌晨 ，強震來襲，村內房屋應聲而倒，當時龍安村的村長廖振益急於救災，連褲子都來不及換就衝出門，號召村民共同搶救受困民眾。身為村長，廖振益熟知村民們的居家環境，因此大幅增加當晚救援行動的效率，順利將被困於瓦礫下的居民們一一救出。雖受損的房屋多達 211 戶，不幸罹難的人數為 7 人。

倉皇出逃的居民，面對餘震頻頻，即便家屋未倒也不敢回家，紛紛聚集於龍安宮前，清晨時分搜救行動告一段落，廖振益立即借來大鍋、瓦斯爐和白米，就地於廟埕前開伙，提供熱食讓居民用餐。當時，龍安宮成了第一個公共伙食站，而後各地民眾也主動成立伙食站共 8 處，由熱心的義工輪流煮食，共同渡過災時難關。

在外界救援尚未抵達之前，龍安村展現了面對災害的「回應」能力，迅速規劃應變措施，建立賑災中心、公共伙食站以及 3 處臨時安置場，村內 100 多位村民更主動加入義工行列，不僅協助初步的環境整理、居民安置，還經由廣播系統不時向居民精神喊話、互相鼓勵，有效地在災時回應民生問題以及心理需求。
   
一週後，龍安村邁入「恢復」階段，進一步成立了「社區重建推動委員會」，以龍安村為起點，開始規劃龍眼林社區整體的長期重建，分為空間重建、社會重建，以及產業（經濟）重建 3 大層面。

屬農村型態的龍眼林社區，居民多以老人為主，因此在思考空間重建時，就以人口老化為考量進行社區公共空間的規劃，其中，最具代表性的例子就是「公共廚房」，延伸災時成立的公共伙食站概念，繼續為長輩供餐。

廖振益表示，公共廚房源於災時居民自發湧出的公共意識（共同煮食），為社區發展規劃中所策劃的第一個公共空間。

此舉不僅是把震碎的屋瓦重新蓋起來，更因居民意識到社區固有的老化問題，進而重建一個別於以往的公共空間，形成災前所沒有的供餐文化，並逐步發展為送餐服務，為不方便前往公共廚房的長輩送餐，範圍從一開始的龍安村，直到現在擴展為整個中寮鄉。

（龍眼林社區災後建立公共食堂為長輩供餐，並逐步發展為送餐服務。來源：龍眼林基金會）

社會與產業重建也緊扣著人口老化問題，考量到老農民的生產力有限，原以一級產業為主的龍眼林社區面臨轉型的抉擇。因此為提升家鄉的重建能量，社會重建將重點放在社區教育，以「老芽發新葉」為核心，開設電腦班、英文班、民宿經營班等多元課程，提供居民學習新技能的機會，如學習農產品行銷包裝、建立網路銷售平台等，讓原本老化的地區長出新的生命力，使居民逐漸有能力建立在地農業品牌、發展第三級產業，帶動社區休閒觀光農業的發展。

透過上述空間、社會與產業 3 個階段的恢復行動，中寮鄉被震垮的北邊 7 村不只是恢復了家園，更以解決社區根本問題為重建核心，建立了更緊密的支持網絡，改善人口老化所引發的問題，並促成產業轉型，有助於社區日後更長遠的社會和經濟發展，形成更具韌性的龍眼林社區。

由下而上，打造一個能與災害共存的防災社區

由明興社區和龍眼林社區的經驗可知，推動一個具備韌性的防災社區，應考慮到完整的災害管理 4 階段，並從環境、社會、經濟面著手進行整體社區營造，打造出更宜居、永續的居住環境。而要讓上述理想實踐，則需要社區自主與民眾參與，以及專家和政府的協助，促成者、參與者、專業者缺一不可。

防災社區的實踐並沒有固定公式，需因應各社區條件、背景及需求的差異而著重於不同的層面。身為推動防災社區的先鋒，當鄢健民被問及對其他社區的推行建議時，毫不猶豫地表示：「做就對了！」他笑答，「關鍵就是找到願意參與的人，其他都是技術層面，沒有太大的困難。」

鄢健民認為，防災落實於日常生活之中，就從你我身旁的巷弄做起，藉由達到社區韌性，進而建立整座城市的韌性，他期許未來能有越來越多防災社區出現，「一個社區做好沒有用，希望大家能夠積沙成塔，同心為環境改變，才能營造共好、有韌性的生活環境。」

核稿編輯：金靖恩
顧問諮詢：眼底城事

（本文為社企流與眼底城事合作之專題文章，歡迎分享文章網址，禁止全文轉載至其他介面）

參考資料

• What is Community Resilience?（CARRI）
• 防災社區指導手冊（行政院災害防救委員會）
• 防災社區操作手冊（內政部消防署）
• 邁向韌性城市（廖桂賢專文）
• 社區復原韌性與社會工作災害重建的關係（台灣社區工作與社區研究學刊 ）
• 震災後鄉村公共空間重建之研究─東海建築工作隊在南投縣中寮鄉龍眼林地區之參與經驗 （東海大學建築系賴正野論文）
• 九二一災後社區參與重建之案例:模式與運作機制探討
• 與災共生（四）：當社區成為防災前線 （泛科學）
• 震災後萌芽的福利國：專訪龍眼林福利協會廖振益總幹事（上）（新作坊）

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