想打造韌性城市,先建立韌性社區:培養面對天災的 4 大能力,讓社區站在防災最前線

社企流/李沂霖

夜晚熟睡之際,雨勢又急又猛,連房子都在顫抖,有如天崩地裂之感,驚醒的村民向窗外一看,泥流與巨石傾瀉而來,下一秒近 60 戶人家,來不及奔逃,覆沒於碎石屋瓦之下。

這是今年 6 月發生在四川新磨村的悲劇,鄢健民提的雲淡風輕,眼神卻滿是擔憂,「幾個月前在中國發生的滅村事件是完全無預警的。大家對自己所處的周遭環境不認識、不知道哪裡會有災害,這是最危險的。」

近年來隨著氣候變遷,暴雨、颱風、地震等所謂的「天災」越來越不可預期,也無可避免,若我們能及早了解居住地的環境狀況與災害潛勢,在平時就做好準備,並在面對災害時有良好的應變及恢復能力,便能降低災害帶來的影響,並於災後快速重組生活機能及秩序。

社區作為面對災害的最前線,應以永續發展為目標,發展成能與災害共存、且具備韌性的「防災社區」。身為台灣早期防災社區的推行者之一,鄢健民在文山區明興里擔任里長至今將近 10 年,積極將明興社區發展為具有韌性的防災社區。

根據 Foster(2006)研究指出,一個擁有韌性的防災社區,應具備因應災害管理 4 大階段的能力 ——「減災」(Risk Reduction)、「準備」(Readiness) 、「回應」(Response)與「恢復」(Recovery)。

災前的「減災」和「準備」能力,意指社區有能力降低災害發生的機率,並於災前做好防範措施。而第一步,就是透過環境與災害教育,讓居民深入認識自己所處的環境、了解各種災害對社區的影響,並發起生態保育等相關行動,預先移除社區內的致災因子,以達「減災」的目標。

在認識環境之後,社區也需進一步擬定災害防範計畫,在平時規劃防救災組織、繪製疏散地圖、巡視易發生災害地點、儲備民生物資、進行防災演練等,做好面對災害的「準備」措施。

若於災前做好準備,面對災害時便能有良好的災時「回應」能力,也就是讓社區有能力承受災害衝擊並降低損失。社區可以透過平時規劃好的疏散路線,引導民眾至避難中心,並迅速建立好災時的生活系統,包含醫療、照顧、救災物資分配等,讓外界救援尚未進入社區之前,社區本身即擁有良好的應變能力,居民能夠自救互救,降低災害所帶來的影響。
  
最後則是災後的「恢復」能力,強調社區在災後能迅速恢復秩序、重建與持續發展 ,分為短期與長期兩大層面。短期工作包含災民安置、生活復原、心理復健、公共設施與維生系統的恢復等;長期工作則指住宅重建、產業振興、都市基礎建設重建與強化(道路、橋樑)等。

值得注意的是,這裡的恢復指的並非「回到社區原本的狀態」,而是指社區應著重於「優於以往、更永續的發展」。若是重建重點只在於恢復到與之前相同的狀態,就只是複製了當初不夠韌性、脆弱的硬體環境及經濟社會活動,因此,長期而言需要從整體的環境、社會、經濟著手,重新打造更永續、更韌性的社區。

根據美國聯邦緊急事務管理總署(FEMA)對災害管理所下的定義,上述減災、準備、應變及復原 4 個階段互成一種循環——當社區在平時做好減災和準備工作,萬一發生災害時,即可在第一時間有效地做出應變並降低災情,而災後恢復工作若能做好,也就能達成平時減災的功效。

都會型防災社區——台北明興社區:減災與準備,強化社區韌性

台北文山區的明興里位處山坡地,里長鄢健民長期推行防災社區,特別著重於災前的「準備」及「減災」措施。在準備層面,首要之務就是進行社區內的環境探勘。他與台北市大地工程處合作,在社區內裝設監測器,鄢健民說明:

「監測器就像是在大地上裝設『體檢』的儀器,隨時告訴我們狀況,如此才不會讓我們暴露在不確定的風險中。」透過公開的環境資訊,讓民眾即時了解自己居住的環境。


提升民眾對周遭環境的認識只是第一步,依據環境勘查的結果,明興社區進一步標示出容易發生災害的區域,由居民組成的志工隊定期監測,並增強坡地安全的巡守。此外,也根據勘查結果繪製出災時的疏散地圖,並動員居民進行反覆演練,當災害來臨時民眾便能清楚地依疏散路線避難。

(明興社區內放置的全區模型與避難路線圖。來源:社企流)

鄢健民表示,明興社區在準備階段致力打造出「防災友善的環境」,他預先設想了災時的情況,「當災害發生時,首先需要疏散及救災,而疏散與救災是相反的方向,都會區巷道狹窄,需要足夠的空間,面對災害時才有良好的動線可以順利進行。」為解決社區內道路空間不足的問題,鄢健民花了 6 年時間將社區內的巷弄劃為單邊停車,回應疏散及救災的需求,為災時所需做好準備。

此外,明興社區也體認到,光為災害來臨時做準備是不夠的,更要在平時就盡力移除致災因子,以更積極的作為從事「減災」工作,才能降低災害發生的機率。「隨著氣候變遷,降雨情形跟以前不一樣了,」鄢健民表示,如今台北市的降雨量與降水強度皆增強,加上都市發展快速,地表多被不透水層所覆蓋,使得地表徑流量增加,也就提高了淹水的風險,因此在氣候變遷的調適上就必須有更積極的作為。

為降低未來大雨可能釀災的危機,鄢健民運用「海綿」概念應對,以讓社區擁有吸水和排水的彈性,來進行社區內的硬體設施改造。例如將老舊的軍方房舍翻修為生態教育館,在屋頂上設置大型水槽,雨水便能順著屋瓦流進水槽中貯存,達到水撲滿的功效;館外的庭院則鋪上碎石取代水泥,可讓雨水透過縫隙滲到地底下。

另外,社區內還有一段「海綿道路」,由同時具備引導水流、儲水、降溫、降低空汙和生態永續等功能的「JW 生態工法」所鋪成。與一般不透水的水泥鋪面不同,這項新工法能讓雨水不至於在路面漫流成災,而是經由導水管流到碎石層和原始土壤層,回補地下水,降低水旱災發生。

改善社區內的硬體設備並不難,但為使減災工作更全面,明興社區回溯根本,從生態保育著手。鄢健民表示,長久以來人類都以自身利益為考量,過度開發、消耗資源,最終破壞了自然界的平衡,雖然以社區之力能做的有限,但北面依山的明興里,依然保有一處生態園區,與原生物種共存共榮,平時也成了生態教育的最佳場所。

除此之外,明興社區也以「氣候調適」為目標,與文山社區大學合作開設課程,帶領居民共同學習並實踐生態保育及溪流維護等項目,而範圍更擴及整個文山區,共同改造地區面貌。透過適當的保育與規劃,文山區的行水區域平時成了民眾交流、生態教育的場域,颱洪來臨時則可發揮紓解水流的功效,而當生態維護與水土保持做好,自然能降低暴雨成災的可能。

(北面依山的明興里,仍保有一處生態園區,與原生物種共存共榮。來源:社企流)

防災社區除了提升民眾對環境的認識、營造防災友善的環境及移除致災因子之外,鄢健民認為,最重要的是經營「人」,「培養社區的韌性應如有機體一般,讓分子間有著很好的互動。」

平時在明興里辦公處,都有志工來幫忙煮飯,提供弱勢送餐服務,接觸需要幫助的人,而這些看似與防災無關的行為,除了可建立居民彼此的信任之外,也有助於社區搜集資訊並建立清單——了解哪些人需要幫助、他們在什麼地方、如何提供服務等,透過社區的賦能(Empowerment),也就是藉由學習、參與、合作等過程,讓居民獲得掌控自身相關事務的力量,建立一個可以互信互助的防災社區。

鄢健民進一步說明,防災其實可以從日常生活中做起,像是在里民辦公室廚房中,志工平日煮飯都使用快速爐以及瓦斯桶,保有可移動性;防災演練時則模擬無消防車與救護車等平時就沒有外力支援的情形,以增強民眾自救與互救的能力。

明興社區目前致力於「減災」與「準備」階段,從環境改善及居民教育著手,營造全體社區的防災能力。鄢健民相信,在災前做足準備,當未來面對災害時,社區同時也能具備良好的回應力與恢復力。

(明興社區目前致力於「減災」與「準備」階段,從環境改善及居民教育著手,營造全體社區的防災能力。來源:社企流)

萌芽於震後的防災社區——南投龍眼林社區:回應與恢復,重建一個更好的家園

台灣另一個防災社區的經典案例,是南投的龍眼林社區。位處南投中寮鄉北邊,龍眼林社區以龍安村為核心涵蓋 7 個村落(清水村、內城村、龍安村、龍岩村、爽文村、永芳村、永和村),因地形影響,「北邊 7 村」遺世獨立,形成了共同的生活圈。在 921 大地震之後, 由於災後重建計畫多以北邊 7 村為服務範圍,逐漸加深了北邊 7 村成為社區共同體的意識,啟發龍眼林社區共同營造與發展防災社區的契機。

時間回到 1999 年 9 月 21 日凌晨 ,強震來襲,村內房屋應聲而倒,當時龍安村的村長廖振益急於救災,連褲子都來不及換就衝出門,號召村民共同搶救受困民眾。身為村長,廖振益熟知村民們的居家環境,因此大幅增加當晚救援行動的效率,順利將被困於瓦礫下的居民們一一救出。雖受損的房屋多達 211 戶,不幸罹難的人數為 7 人。

倉皇出逃的居民,面對餘震頻頻,即便家屋未倒也不敢回家,紛紛聚集於龍安宮前,清晨時分搜救行動告一段落,廖振益立即借來大鍋、瓦斯爐和白米,就地於廟埕前開伙,提供熱食讓居民用餐。當時,龍安宮成了第一個公共伙食站,而後各地民眾也主動成立伙食站共 8 處,由熱心的義工輪流煮食,共同渡過災時難關。

在外界救援尚未抵達之前,龍安村展現了面對災害的「回應」能力,迅速規劃應變措施,建立賑災中心、公共伙食站以及 3 處臨時安置場,村內 100 多位村民更主動加入義工行列,不僅協助初步的環境整理、居民安置,還經由廣播系統不時向居民精神喊話、互相鼓勵,有效地在災時回應民生問題以及心理需求。
   
一週後,龍安村邁入「恢復」階段,進一步成立了「社區重建推動委員會」,以龍安村為起點,開始規劃龍眼林社區整體的長期重建,分為空間重建、社會重建,以及產業(經濟)重建 3 大層面。

屬農村型態的龍眼林社區,居民多以老人為主,因此在思考空間重建時,就以人口老化為考量進行社區公共空間的規劃,其中,最具代表性的例子就是「公共廚房」,延伸災時成立的公共伙食站概念,繼續為長輩供餐。

廖振益表示,公共廚房源於災時居民自發湧出的公共意識(共同煮食),為社區發展規劃中所策劃的第一個公共空間。

此舉不僅是把震碎的屋瓦重新蓋起來,更因居民意識到社區固有的老化問題,進而重建一個別於以往的公共空間,形成災前所沒有的供餐文化,並逐步發展為送餐服務,為不方便前往公共廚房的長輩送餐,範圍從一開始的龍安村,直到現在擴展為整個中寮鄉。

(龍眼林社區災後建立公共食堂為長輩供餐,並逐步發展為送餐服務。來源:龍眼林基金會

社會與產業重建也緊扣著人口老化問題,考量到老農民的生產力有限,原以一級產業為主的龍眼林社區面臨轉型的抉擇。因此為提升家鄉的重建能量,社會重建將重點放在社區教育,以「老芽發新葉」為核心,開設電腦班、英文班、民宿經營班等多元課程,提供居民學習新技能的機會,如學習農產品行銷包裝、建立網路銷售平台等,讓原本老化的地區長出新的生命力,使居民逐漸有能力建立在地農業品牌、發展第三級產業,帶動社區休閒觀光農業的發展。

透過上述空間、社會與產業 3 個階段的恢復行動,中寮鄉被震垮的北邊 7 村不只是恢復了家園,更以解決社區根本問題為重建核心,建立了更緊密的支持網絡,改善人口老化所引發的問題,並促成產業轉型,有助於社區日後更長遠的社會和經濟發展,形成更具韌性的龍眼林社區。

由下而上,打造一個能與災害共存的防災社區

由明興社區和龍眼林社區的經驗可知,推動一個具備韌性的防災社區,應考慮到完整的災害管理 4 階段,並從環境、社會、經濟面著手進行整體社區營造,打造出更宜居、永續的居住環境。而要讓上述理想實踐,則需要社區自主與民眾參與,以及專家和政府的協助,促成者、參與者、專業者缺一不可。

防災社區的實踐並沒有固定公式,需因應各社區條件、背景及需求的差異而著重於不同的層面。身為推動防災社區的先鋒,當鄢健民被問及對其他社區的推行建議時,毫不猶豫地表示:「做就對了!」他笑答,「關鍵就是找到願意參與的人,其他都是技術層面,沒有太大的困難。」

鄢健民認為,防災落實於日常生活之中,就從你我身旁的巷弄做起,藉由達到社區韌性,進而建立整座城市的韌性,他期許未來能有越來越多防災社區出現,「一個社區做好沒有用,希望大家能夠積沙成塔,同心為環境改變,才能營造共好、有韌性的生活環境。」

核稿編輯:金靖恩
顧問諮詢:眼底城事

(本文為社企流與眼底城事合作之專題文章,歡迎分享文章網址,禁止全文轉載至其他介面)

參考資料



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