韌性成事好城市@威靈頓(Wellington):傳統,社會與自然的共生

Maui的故鄉,羊比人多的地方

威靈頓(Wellington)是紐西蘭的首都,位於紐西蘭北島的南端,為紐西蘭的第二大城,氣候相當適宜且風景優美。100 Resilient cities所公布的「威靈頓韌性策略(Wellington resilience strategies)」,所討論的區域不僅只限於威靈頓的城市地區,還包含了普羅魯阿市(Porirua)、哈特市(Hutt)所構成的「威靈頓地區(Wellington city-region)」(後文以威靈頓稱之)。這裡和台灣一樣,是海平面上升和地震的高風險地區,其韌性都市策略值得我們探討以借鏡。

紐西蘭首都威靈頓市區
Source: Wellington resilience strategy (https://www.100resilientcities.org/strategies/wellington/)



威靈頓地區示意圖
Source:https://en.wikipedia.org/wiki/Wellington_Region#/media/File:Position_of_Wellington_Region.png



威靈頓韌性策略涵蓋範圍-威靈頓城市地區(urban-region)
Source: Wellington resilience strategy (https://www.100resilientcities.org/strategies/wellington/)


根據紐西蘭毛利人的神話傳說,在很久很久以前,有一位神釣手─Maui─從他的故鄉─波里尼西亞乘著一座獨木舟往西南方的大海前進。途中,釣到一條巨無霸的大魚,但大魚死命的掙扎,雙方戰況相當膠著,怎樣都釣不起來。最終,這條大魚成為紐西蘭的南島,Maui的獨木舟成為紐西蘭的北島,船錨則成為司徒華島,而Maui,成為這裡的原住民(毛利人)的祖先。

毛利人一直以捕魚狩獵為生,直到十七、十八世紀,歐洲人向海外探險,紐西蘭成為英國的屬地,開始了紐西蘭的殖民時代。殖民時代的紐西蘭逐漸邁向現代化,以城市開發來說,這個時期的城市基礎建設日益完善,舉凡交通、工業發展及水利工程,都在這個時期奠定了基礎。

威靈頓也在殖民時代逐漸發展,成為大都會區,而後成為紐西蘭的首都與行政中心。這個地區的面積約為849.39平方公里,大約是半個新竹縣市的大小。目前(2017)的人口數約35.5萬人,預估在2043年達到42.5萬人,如下表所示,主要的人口增加預估會在威靈頓市,年均人口成長率為0.7%。

Source:本文繪製


和台灣相比,威靈頓是個舒適愜意的地方。如下圖所示,當地年均溫約13℃、年均雨量約100mm。威靈頓地區的人口密度約是420人/平方公里,儘管對紐西蘭來說是高人口聚居密度的地方(紐西蘭平均人口密度約為16人/平方公里),與台灣的651人/平方公里相比,仍屬低人口密度。

威靈頓地區月均溫與雨量圖
Source: https://www.weatherbase.com/weather/weatherall.php3?s=43439&cityname=Wellington-Wellington-New-Zealand&units=metric

衝擊與挑戰:變動的社會網絡,環境風險的前線

宜居且自然的威靈頓,正面臨怎樣的衝擊呢?根據威靈頓韌性策略,威靈頓地區所面臨的衝擊主要有三項:社會變動、地震與海平面上升,其中以環境風險(後兩者)為要,韌性城市發展策略除了要讓城市居民免於地震及海平面上升的侵擾之外,也致力於降低天災的損害。

韌性願景:社會與自然共生

威靈頓韌性團隊致力於推廣天災風險知識並完善城市基礎設施,以「共生」為大方向,研擬在社會面與環境風險面上的城市發展目標

  • 建立變動中穩定發展的社會

為了讓城市能永續經營,並降低災害帶來的傷害,決策者期待能建立居民鄰里間更友善的互助關係,希冀居民能夠互相幫助,共同合作,形成友善的社區網絡,增進社區凝聚力,並且能在面臨挑戰之際成長茁壯。例如,透過「鄰居日」的舉辦,促成互助的網絡。

  • 回應土地與環境變化的能力

威靈頓位處於地震帶,地震風險與所可能造成的損失不容小覷。除了推動防震建築與建築材料抗震性上的改進之外,也應透過科技發展,利用3D建模及建築評估等方式,建立並強化城市建築物在面對地震風險的準備與回復力。

  • 正視「揚升的海面 (rising sea level)」

威靈頓位於北島灣澳處,必須正視並積極回應海平面上升的趨勢。在都市設計中重新擁抱水,並加強居民的災害意識與應變能力,為日後的氣候適應計劃做好萬全準備。

決策小組由下而成凝聚規劃藍圖

參與威靈頓韌性城市發展討論的團隊眾多,包含威靈頓市議會(Wellington City Council, WCC),威靈頓地區緊急管理辦公室(Wellington Region Emergency Management Office, WREMO),NEC New Zealand,Housing NZ等。這些團體組成了韌性發展的決策小組,共同為城市的韌性推動規劃出一張藍圖。決策小組以「居民復原力及社區重建」視為首要任務,好使居民能「隨著威靈頓的變化持續生活並成長茁壯(As our city grows and systems are stretched, we’ll be able to support each other through disasters, and thrive in the face of challenges.)」,發展目標包含

  • 居民凝聚力與社區營建(People are connected, empowered and feel part of a community)
  • 各級政策之整合暨資訊流通(Decision making at all levels is integrated and well informed)
  • 健壯的自然環境家園(Our homes and natural and built environments are healthy and robust)

韌性策略的發展,則仰賴共同設計(co-design),優勢導向(strength based approach),加速設計(accelerated design)與故事敘說(story telling)等方法,如下圖所示。

 Source:本文繪製


工作坊是凝聚共識的重要方法。決策小組利用多場,不同屬性與目標的工作坊相互溝通,建立良好的合作關係,如下圖。


威靈頓地區韌性策略發展歷程 (上:原圖,下:本文翻譯繪製)
Source: Wellington resilience strategy (https://www.100resilientcities.org/strategies/wellington/)


這種由協商而凝聚共識的方式,符合個人─居民為核心,共同承擔的取徑,也回應了決策團隊以「共生」為大方向的操作邏輯,在共識之上所建立的城市發展目標,在操作上也更具有執行性,並逐步凝聚出威靈頓推動韌性城市的發展目標與行動計畫。

威靈頓韌性城市推動目標與策略

目標 1: 居民凝聚力與社區營造
(People are connected,empowered and feel part of a community)

自然災害可能會造成城市許多重大的損傷,為了強化城市承受災害風險的能力,策略團隊特別關注居民成長,社區與經濟韌性三方面的發展,具體計畫如下。

  • 居民成長方面
    • 檢視並改善傳統的家庭用品使用習慣,著重於日常永續,以增強災前準備與災後復原能力。
    • 提高街坊鄰居的凝聚力,創造共營(也共贏)的社區
    • 召開座談會,與居民公同規劃社區交通、居住、衛生等議題,並規劃良善的社交空間。盡可能地使老年人能充分參與城市生活與經濟,並作出適宜的貢獻,以積極面對人口結構改變與老化議題。
    • 透過提供住宅、強化衛生基礎建設與社會服務機構在社區的功能,積極讓弱勢族群也能融入社區,營造良善環境,並改善街頭無家可歸的現象。
  • 社區韌性方面
    • 以現有優勢為基礎,展開創新計劃並積極創造社區之間的鏈結,以凝聚社區認同與共識。
    • 制定並推動創新計劃,協助社區培養面對氣候變遷與環境變化調適能力,創造居民福祉,並強化災害應變能力,使城市裡的社區相互連結,互相支援。
    • 建造新式並優化現有的多功能社區空間,能在緊急事件發生時,發揮避難與支援的效能,同時,多功能社區空間也能擔任福利生產與災後復原的角色。
    • 強化現有糧食供應網絡,並制定滿足社會健康需求的計畫,以確保在突發事件發生時,能有充足的糧食供分配使用,例如:推廣都市農耕,除了可以增強體魄又能富足心靈外,還能為都市帶進新的糧食資源。
    • 制定歷史遺產災害風險管理計畫,並為歷史遺跡辦理保險,確保城市發展軌跡能不受到災害破壞。
都市農耕示意圖
Source: Wellington resilience strategy (https://www.100resilientcities.org/strategies/wellington/)


  • 經濟韌性方面
    • 提高威靈頓商業界的災前準備措施。
    • 分散經濟風險,降低城市核心區的經濟脆弱度,同時提升外部中心的營運效益,並發展更多經濟活動。
    • 強化中小型企業的業務連續性1
    • 對城市勞動力進行研究,了解勞動力現況及未來趨勢,並為城市持續發展作準備。

目標2: 各級政策之整合暨資訊流通
(Decision making at alllevels is integrated and well informed)

要滿足不斷變化的社會需求,政策的盤點與整合是關鍵。決策團隊將從政策治理、訊息傳遞、認知適應以及復原能力等四個方面進行並推動相關行動計畫。

  • 政策治理方面
    • 盤點現況並持續監測,以減輕未來土壤液化、洪水氾濫、海平面上升等可能衍生對城市發展的負面影響,以增強城市的適應能力。
    • 與生命線相關組織合作,以期能順利地將社區的脆弱性傳達給上級機關、領導者,彈性調整重大事件在決策上的優先順序。
    • 正式且正當的檢核監測相關計畫的實施,並保持初衷。
  • 訊息傳遞方面
    • 向市民告知決策依據,並提供相關數據進行檢核。
    • 建立威靈頓中心城市模型,透過3D技術、虛擬實境(VR)和擴增實境(AR)等新興科技,有效傳達有關威靈頓環境現況與災害預防的相關訊息。
VR及AR等新興科技使用示意圖
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  • 認知適應方面
    • 提高威靈頓公民對氣候變遷和海平面上升的認識,並闡釋相關決策研擬的必要性。
    • 提升沿海社區居民對海平面上升潛在風險的理解與相關策略的必要性,為調適行動計劃做好準備。
    • 透過相關資金與創新項目的挹注,提高居民對環境風險的認識,鼓勵居民採取相關氣候適應活動。
Source: Wellington resilience strategy (https://www.100resilientcities.org/strategies/wellington/)


  • 復原能力方面
    • 災害發生前,預先制定受災復原架構,作為災害發生時與發生後的決策指導原則。
    • 藉由過去發生過的重大事件(如地震),檢視所制定的復原策略,並提供住宅與城市發展相關研究資源。

目標3:健壯的自然環境家園
(Our homes and natural andbuilt environments are healthy and robust)

為應對氣候變遷的挑戰以並減少災害損失,威靈頓將不斷提高生活品質,並使用更友善環境的方式來滿足威靈頓人的基本需求,項目與具體行動方案可分以下三方面進行說明。

  • 住宅與電信方面
    • 調查居民的住宅購買權,以提高威靈頓現有與新的房屋建築韌性,使房屋更能抵禦地震及風暴等天然災害。
    • 協助住宅、企業及資產所有者了解其可負擔風險,並妥善規劃相關保險
    • 檢驗現有住宅,評估建築健康度。
    • 評估電信相關部門在地震事件或其他重大衝擊後,可支援大量人員自主工作(SOHO)之能力。
  • 水與自然環境方面
    • 將生態納入威靈頓水管理(water management)的一環,擁抱水源,同時提高對山洪的抵禦能力、增強城市生態多樣性。
    • 減少污水與城市碳排放
    • 確保醫院等民生維持設施有充足的緊急供水水源,創造新的灌溉系統以便都市農耕及親水空間
    • 向公民、企業和機構推廣緊急用水及汙水處理的備案,協助其擁有災後至少7天自給自足的水源備案
Source: Wellington resilience strategy (https://www.100resilientcities.org/strategies/wellington/)


  • 運輸與能源方面
    • 與威靈頓的電信部門合作,為威靈頓的能源供應建立機動性
    • 推廣電動汽車(EV),減少碳足跡及對石化燃料供應鏈之依賴
    • 與NZTransport Agency(NZTA)合作,為主要幹道及所有運輸模式建立並維護適應性佳的運輸基礎設施
Source: Wellington resilience strategy (https://www.100resilientcities.org/strategies/wellington/)


結語:從威靈頓看台灣城市

透過上述介紹,不知道親愛的你們有沒有發現一件事?韌性都市不單單只是對災害回應,深化居民對災害的理解與認知,建立社區的緊密鏈結,並藉由基礎服務設施的優化創造都市認同,都是韌性城市的重要議題。期待台灣城市也能如此上下一心,以威靈頓為鏡,共同為韌性城市的目標努力。

註:1.業務連續性計劃是一套基於業務運行規律的管理要求和規章流程,使一個組織在突發事件面前能夠迅速作出反應,以確保關鍵業務功能可以持續,而不造成業務中斷或業務流程本質的改變

韌性威靈頓大表格:發展目標,行動與決策者

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王 竣鴻

有吃的地方就有我,沒吃的地方就自己來做,喜歡到處體驗到處吃,不折不扣的吃貨一枚。
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P. Lu

台大地理系,成大建築所,Lund University與TUDelft校友,國立彰化師範大學地理系菜鳥老師一枚。擅長氣候變遷,韌性城市發展與國際比較研究。相信有愛有溫度就可以一直走下去。

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