韌性成事好城市@波士頓(Boston, US):追求一個族群共融、連貫、公平的城市

文:宥棋,P.Lu

龍蝦大餐之外:經濟,社會與環境的多重挑戰

波士頓位於美國東部,是移民時代清教徒最早落腳的地方,悠久的歷史讓他擁有許多「美國第一」的美譽,這裡有全美第一所公立學校(波士頓拉丁學校)、第一所大學(哈佛大學)、第一個工會組織、也是全美第一個有地鐵系統的城市。2017年這裡的人口已經達到68.5萬,預估在2030年人口數將到達72.4萬人,平均一年成長人口約3000人。

波士頓位置圖
Source:Google map


波士頓歷年人口與預測
Source: Boston Resilience Strategy


2010年波士頓種族/民族人口統計資料 Source: Boston Resilience Strategy


  • 1: 經濟不均(Economic inequality)

波士頓十分繁榮,卻不是每個人都生活富裕。據統計,有約五分之一的波士頓人及近三分之一的18歲以下人口生活在貧困之中。各種族之間的家戶收入有顯著差異,由下圖所示,中產白人家庭的年均收入較其他有色中產家庭為高,且差異甚大。

2015年中產家戶收入(不同種族間的差異比較)
Source: Boston Resilience Strategy


  • 挑戰2: 氣候變遷與環境壓力(Climate change and environmental stress)

沿海城市靠水路運輸發展,也深受水(如海平面上升)的威脅。1991年以來,波士頓經歷了21次極端天氣事件,「水災」成為城市發展極大的威脅,也嚴重衝擊市民的生命與財富安全,例如2012年的超級暴風Sandy,使得城市6%的土地被洪水淹沒。由於城市許多關鍵基礎建設,如洛根國際機場,位於臨海地區,加劇了城市發展受到氣候變遷與其衍生性災害影響的程度。

海平面上升與預估災害損失推估圖:隨著海平線上升,預估年度平均損失將持續攀升
Source: Boston Resilience Strategy


  • 挑戰3: 恐怖主義與社會創傷(Terrorism and community trauma)

波士頓除了要面對自然災害的風險,也需要對恐怖主義與恐怖攻擊所造成的威脅做好準備。2013波士頓馬拉松賽所發生的恐攻讓決策者了解到,跨組織的合作,包含警察、政府與民間單位,決定了城市回應恐攻事件的能力。而後續的創傷處理與當下的緊急應變同樣重要,例如,在爆炸事件發生後,一個社區團體在網站(Blackstonian.org)上強調個人暴力和創傷行為處理所必須有的「一致性」態度與相關配套措施的必要性。

2013年馬拉松爆炸事件後波士頓發生的致命和非致命槍擊事件
Source: Boston Resilience Strategy


  • 挑戰4: 健康表現不均(Health inequality)

儘管波士頓人在醫療保健的投保率在2013年達到了94%,居民因種族或疾病在健康方面的表現仍有相當顯著的差異,亞州居民和黑人居民的預期壽命差了10歲。如下圖所示,種族在不同慢性疾病的表現有相當程度的差別,藥物濫用等問題也亟待解決。

每1000名波士頓居民住院治療的人數
Source: Boston Resilience Strategy

  • 挑戰5: 教育機會與成就差距(Educational opportunity and achievement gaps)

由於波士頓擁有多所國際一流學府,在高等教育與知識經濟的發展上一直相當有競爭力。在國民教育方面,無論是就學畢業率,紀律處分率、或是停學率,各種族居民都因所得的資源不同而在表現上有極大的差距,如下圖所示,白人與亞裔在公共學校中的畢業率普遍偏高,黑人次之,拉丁種族則相對較低。儘管幼兒教育被視為有效縮小種族間差距的關鍵,但只有約75%的四歲以下幼童可以享有較佳的幼兒教育品質,這些較好的學校多半集中在特定地區,空間分佈不均。

公立學校不同種族之畢業率
Source: Boston Resilience Strategy


  • 挑戰6: 交通基礎建設的老化和不均(Aging and inequitable transportation infrastructure)

許多波士頓市民依賴波士頓地鐵(Massachusetts Bay Transportation Authority, MBTA)進行城市運輸,然而,2014年的報告指出,MBTA在全美交通系統中機械故障率最高。不同地區在通勤時間上也表現出差異,下圖以通勤60分鐘為基本單位(0%),許多社區都超出這個標準許多,尤以Mattapan為最。

Boston周邊通勤時間超過60分鐘的社區與其通勤時間排序
Source: Boston Resilience Strategy
  • 挑戰7: 系統性種族主義(Systemic racism)

系統性種族主義是政策、計劃、制度、表現出種族偏見的人們所重疊出的結果,會在有意或是無意中對有色人種產生不利影響。波士頓在1950年只有5%的居民是有色人種,隨著波士頓近幾十年的發展,有色人口逐漸增加,並在2000年超過半數。然而,無論是在經濟、社會或制度上,波士頓對有色人口而言都有嚴重的不公平性存在。如果不解決這種不公平的現象,將會有越來越多人面臨不必要的障礙,成為阻礙城市發展的原因,消除這些障礙會使波士頓有更大的競爭力及財富。

城市韌性的願景

「韌性(resilience)」對波士頓而言,意味著要積極回應種族課題,以及環境變化所衍生在社會經濟面向上的威脅。為此,決策者正積極推動強而有力的制度和政策,確保全體居民可以共同奮鬥,因為,只有當不同背景的居民都能充分發揮其潛力時,波士頓才能成為一個真正富有活力的城市。

波士頓的城市韌性發展包含四個願景,代表了波士頓人對自己城市的渴望與期待,以承受並克服內部與外部的各種衝擊與壓力。這四個願景如下述:

韌性波士頓策略規劃願景說明
Source: Boston Resilience Strategy


  • 願景一:反思城市,更強壯的人(Reflective city, stronger people)

承認系統性種族主義對大眾所造成的傷害,謹慎發展制度面的方法去達成政策、習慣、文化上的種族平等(Goal 1.1)。此外,復原、學習和解決種族主義及加強社會凝聚力促進公開、持續的對話(Goal 1.2),並持續推動社區在面對慢性壓力和創傷事件的康復、健康及準備的訓練(Goal 1.3)。

  • 願景二:協作、前瞻性治理(Collaborative, proactive governance)

藉由增加政府人員的人口多樣化,確保就業平等並且更好地服務所有波士頓人(Goal 2.1),通過匯集居民和政府代表的知識和技能,以提高市政府的決策能力(Goal 2.2),同時,致力於改善城市服務的合作、評價和交付,更能滿足波士頓居民的需求(Goal 2.3)。

  • 願景三:公平的經濟機會(Equitable economic opportunity)

增加高報酬薪資的工作與創業機會,並提供資產規劃協助(Goal 3.1)。確保波士頓人都能有安全、實惠、穩定的居住環境(Goal 3.2),增加取得科技工具、電腦、網路的途徑,以確保數位公平(digital equity) (Goal 3.3),並優先處理公平教育機會以縮小年輕有色人種的差距(Goal 3.4)。

  • 願景四:連貫、有適應能力的城市(Connected adaptive city)

建立可靠的公共交通網絡,為所有波士頓人提供公平的都市可達性(accessibility)(Goal 4.1)。在促進可持續的基礎設施、環境和社區的同時,為氣候變化和其他威脅的影響做好準備(Goal 4.2)。同時,改善與波士頓社區的合作,以應對氣候變化和其他緊急情況(Goal 4.3)。

韌性行動回應:願景1- 反思城市,更強壯的人(Reflective city, stronger people)

Initiative 1: 發起種族主義、公平、真實的韌性計劃

美國歷史中,公共政策加強了系統性種族主義,為了去除這些政策所導致的不公平現象,召集跨部門的小組來指導計劃的實施,與市政部門和機構協調,提供員工所需的技能,建立學習社群讓各部門分享政策促進種族平等的最佳做法,希望能做出實現種族平等的政策,使波士頓在個人層面和組織層面實現種族平等。

具體方案包含:

  • 開發並優化具彈性的種族平等策略
  • 推動種族平等的韌性發展
  • 分享種族平等範例(best practices)
  • 進行城市人口就業等相關調查

Initiative 2:與非政府組織合作推進種族平等

只有公部門的努力無法帶來種族平等,將推動與非政府組織的合作,如波士頓商會等,確保私營部門的種族平等。同時也與社區組織合作推動種族平等,改變整體思維和行動系統,設計出最佳實踐方案並分享此方案

   具體方案包含:

  • 推動私營部門的種族平等
  • 強化包容性增長與公平發展
  • 提供社區公平催化劑

Initiative 3:連結波士頓人做反思,正視種族不平等

和社區舉辦活動,讓居民和組織參與反思和解決方案的對話,並與學術機構做結合,辦理今日歷史(東北大學與合作夥伴共同制定一個動態的互動時間表,確定歷史上導致現今普遍存在的種族不公平現象的關鍵時刻)、全市講故事(利用#IAmBoston,記錄波士頓人的故事)、全市社區調查(波士頓大學將進行全市範圍的社區復原力和種族平等調查)等活動

   具體方案包括:

  • 反思並建立解決方案對話機制
  • 辦理今日歷史
  • 辦理全市講故事
  • 進行全市社區調查

Initiative 4: 增加獲得心理健康和創傷修復資源的機會

現代人因長期壓力所產生的創傷往往得不到解決,成立鄰里創傷團隊以應對社區暴力,社區也舉辦相關教育活動為社區帶來心理健康專家和資源,公部門(波士頓公共衛生委員會)領導五個現有社區創傷團隊擴展,以應對社區暴力。

  具體方案包括:

  • 建立鄰里創傷修復團隊
  • 輔導社區獲得心理健康和健康
  • 協調相關資源,提升災害行為健康

韌性行動回應:願景2-協作、前瞻性治理(Collaborative, proactive governance)

Initiative 1: 提高城市就業公平

調整城市人力資源以維持和擴大多樣性,讓社區中有才華的居民有機會被考慮在政府部門內擔任相關職務,並為現有員工提供相關支持。

  具體方案包括:

  • 提供工作機會
  • 重啟市長專門小組
  • 維持多元化的人力並提供所需資源

Initiative 2: 推動社區參與創新

通過舉辦相關活動(培訓、共同學習、設計實驗室),促進政府、企業、社區組織和居民之間的協作以解決問題,並同時鼓勵青年參與社區創新。

   具體方案包括:

  • 創辦設計實驗室研討會
  • 鼓勵青年公民參與和鄰里探索試點
  • 推動社區參與2.0計畫
  • 推動社區韌性獎學金計劃

Initiative 3: 首創韌性互動平台

建立一個動態的在線平台,為居民提供相關的信息以及投入社區的機會,此平台會定期更新,幫助社區成員和組織進行有效的對話。

  具體方案包括:

  • 發展互動韌性策略
  • 整合相關資源和工具

Initiative 4: 社區主導的韌性計劃創建資金管道

將社區計畫與融資機會做結合,為有色人種和低收入社區優先處理加強社區韌性的方法和增加獲得資金的機會,此外,促進社區內和社區間合作,將社區領導者與資金聯繫起來,使社區更安全,更宜居。

  具體方案包括:

  • 建立眾包資金平台
  • 提供社區空間資金
  • 優先為弱勢社區提供資金

Initiative 5: 利用城市數據推動公平

收集、分析相關數據以評估目前進展及改善策略,並且將此策略加以實施。定期分析311數據1,透過數據找出缺失並改善,幫助所有居民獲得基本的城市服務。

  具體方案包括:

  • 提高波士頓311功能
  • 進行相關研究與評估

韌性行動回應:願景3-公平的經濟機會((Equitable economic opportunity)

Initiative 1: 將人與工作、企業精神、金融授權工具做連結

確保所有波士頓人都能進入新興的行業和資產建設機會,對波士頓的經濟生態系統進行詳細研究,以預測新興領域、未填補的工作崗位和創業機會,同時確保有色人種受益。

   具體方案包括:

  • 進行創業和就業的經濟預測
  • 為不斷變化的經濟發展勞動力
  • 強化財務韌性

Initiative 2: 消除面臨小企業和企業家的障礙

通過實施對小企業友好的規定(小額貸款),支持有色人種的小企業發展,消除阻礙小企業發展的分區障礙,為波士頓居民增加工作機會。

   具體方案包含:

  • 優化小企業資源
  • 提供社區性的小企業貸款
  • 業務分區和設計變更
  • 利用主力機構支持小企業

Initiative 3: 讓人留在波士頓:應對住房挑戰

透過無息貸款計劃、對中等收入居民的住房政策、提供補貼,將剩餘城市地塊重新用作可負擔的房屋地點…等規定將人留在波士頓。

    具體方案包括:

  • 透過無息貸款進行房屋維修
  • 以政策提供居民可負擔的房屋

Initiative 4: 建立經濟流動實驗室

經濟流動實驗室將在城市各部門和機構之間運作,將分析現有的計劃和政策,並試行創新的解決方案,初步重點包括解決職業培訓,中等收入住房和兒童保育的計劃。

  具體方案包含:

  • 研究與分析
  • 擴展業務
  • 建立服務協調機制

Initiative 5: 增加寬頻和Wifi

為學校、社區提供高品質的網路。

  具體方案為:

  • 優化學校的互聯網
  • 優化房屋的互聯網
  • 提供21世紀存取基金

Initiative 6: 為學生準備公平的高等教育和就業機會

透過相關策略(提供獎學金、招生計畫)幫助學生解決在學業上可能遇到的障礙,並將教育和就業做結合,幫助波士頓居民獲得實習及工作機會。

  具體方案包括:

  • 鼓勵恢復性教育
  • 提供免學費高等教育
  • 鼓勵雙重註冊2
  • 結合教育與就業

Initiative 7: 改善兒童早期教育成果

擴展高質量且普遍的幼兒園,幫助兒童發展自我,維持兒童的社交和情感健康。

   具體方案包含:

  • 推動兒童和青少年的韌性建設
  • 建立普遍的Pre-K(類似台灣的幼稚園)
  • 推動波士頓基礎知識
  • 建立兒童儲蓄賬戶

韌性行動回應:願景4-連貫、有適應能力的城市(Connected adaptive city)

Initiative 1: 先進的韌性運輸系統

投資靛藍線以滿足城市不斷增長的運輸需求,並解決長期存在的運輸不公問題,並確保基礎設施的交通網絡能夠承受氣候變化的影響,同時透過蒐集全市人行道數據,改變波士頓人行道政策,解決人行道維護和修復問題。

  具體方案包括:

  • 投資靛藍線以促進公平
  • 建設氣候韌性運輸基礎建設
  • 推動人行道維護政策

Initiative 2: 發展基於地方的減輕壓力和適應戰略

與學術界合作,為居民提供有關環境和氣候變化問題的資訊,幫助居民評估自己的氣候意識,並提供資源幫助居民為家庭氣候變化的影響做好準備。

   具體方案包含:

  • 參與和研究
  • 評估和複製
  • 活化舊工業用地(brownfield)

Initiative 3: 將分佈式能源擴展到弱勢社區

實施區域能源、本地能源發電和微電網,以便在波士頓的能源系統中斷時提供關鍵的替代能源。

  具體方案包括:

  • 降低Roxbury微電網試點
  • 拓展微電網

Initiative 4: 適應極端炎熱

佈署家庭冷卻設備,鼓勵涼爽的屋頂、擴大樹冠、以及安裝涼爽的路面,也制定相關措施,包括利用社區志願者在極端炎熱期間確認鄰居狀況,並與非營利組織和醫療服務提供者合作,為在家中的殘疾居民進行登記。

  執行方案包含:

  • 分析鄰里熱能3
  • 推動熱調適(heat adaptive)計畫
  • 建立波士頓的熱急救行動計劃

Initiative 5: 保護弱勢群體免受洪水的影響

制定應對措施,以保護社會脆弱社區免受洪水侵襲,建造相關設施,如:生物沼澤,雨水花園,滲透性路面,樹木種植和綠色/藍色屋頂,也可以減少極端炎熱的影響,提高社區宜居性(livability)。

  具體方案包括:

  • 推動鄰里水管理
  • 建立韌性費城廊道

Initiative 6: 韌性響應

建立社區、非營利組織、小型企業、公共衛生和醫療基礎設施的合作,共同應對緊急情況,在危機期間,緊密結合的社區能夠更快地恢復

   具體方案包括:

  • 幫助社區及企業認識氣候風險
  • 連結相關組織企業並制定計畫

Initiative 7: 投資調適計畫

利用100RC平台開發創新融資方法,為建設工作提供資金,更新相關法規,在預算中嵌入韌性和種族平等視角,從而利用基礎設施融資,使弱勢社區受益。

   具體方案包含:

  • 了解「不作為(no actions)」的代價
  • 進行韌性的分區和設計
  • 提供韌性基礎設施融資

結語:韌性概念下的城市優化

波士頓作為美國一個指標性城市,在各方面的建設都已經有一定水準,卻仍持續性的進行評估、檢核、並建立相關的行動規劃,提高城市在面對極端事件(包含極端氣候與突發性社會事件)的應變與調適能力。此外,正視族群不公的現況,建立跨族群的對話與不同種族間的公平正義,減少城市因種族資源不公而造成的分化與撕裂,使城市更加強壯(robustness)並永續(sustainability)。

註:
1. 311是一個全市的服務電話
2.雙重註冊是指當地公立學校高中生可在大學註冊修課,但不需支付大學學費
3.分析鄰里熱能指的是繪製地表溫度圖,此舉有助於政府制定相關策略

附表:韌性波士頓大表格




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P. Lu

台大地理系,成大建築所,Lund University與TUDelft校友,國立彰化師範大學地理系菜鳥老師一枚。擅長氣候變遷,韌性城市發展與國際比較研究。相信有愛有溫度就可以一直走下去。

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